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L’intérêt pour agir en matière d’urbanisme, la révolution copernicienne a bien eu lieu ! (Partie 1)

30/05/2018 10:43
L’intérêt pour agir en matière d’urbanisme,
la révolution copernicienne a (finalement) bien eu lieu !
 
 
 
Rarement une notion de contentieux administratif n’aura autant fait parler d’elle ces dernières années que celle d’intérêt pour agir en matière d’urbanisme. En effet, cette notion a été associée à celle de recours dit « abusifs » dirigés à l’encontre des autorisations d’urbanisme, au premier chef desquelles figuraient les permis de construire.
 
Ainsi, par exemple, la presse régionale, pourtant peu prolixe en termes d’articles en matière de contentieux administratifs, a pu faire des unes de journal sur les recours « crapuleux » qu’exerceraient certains requérants à l’encontre des promoteurs immobiliers qui seraient alors victime d’un véritable racket… (voir : La Provence, 23 octobre 2012 dans lequel il était indiqué : « L’immobilier a ses maîtres chanteurs, A Marseille, 70% des permis de construire sont contestés en justice. Démarche qui cache souvent des pratiques crapuleuses »).
 
La lutte contre le recours abusif était ainsi devenue une cause nationale et il y avait lieu d’y lutter de manière vigoureuse.
 
C’est dans ce contexte qu’ont été adoptées les nouvelles dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme qui trouvent leurs origines dans le travail du groupe de réflexion présidé par Monsieur Daniel Labetoule qui a abouti au rapport « construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » (le rapport est consultable sur le site internet de la documentation française : www.ladocumentationfrancaise.fr).
 
Toutefois, si ces dispositions avaient pour objectif légitime de faire obstacle à certains  requérants, mal intentionnés, d’instrumentaliser le juge administratif et le contentieux administratif dans le seul but de satisfaire un intérêt privé au détriment de l’intérêt général (1.), force est de constater que certaines juridictions du fond ont donné une portée anormalement extensives aux nouvelles dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme (2.). Après avoir changé à trois reprises de positions en moins d’un an, il semblerait que le Conseil d’Etat, ait enfin décidé de prendre clairement position en faveur d’une interprétation favorable aux requérants (3.).
 
 
 
 
1-      La volonté du législateur de mettre un terme à l’instrumentalisation du juge administratif
 
L’objet des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme était d’éviter que l’accès au juge de l’excès de pouvoir, en raison d’un l’intérêt pour agir apprécié libéralement par la jurisprudence du Conseil d’Etat, permette la satisfaction d’intérêts privés au détriment de l’intérêt général.
 
L’intérêt pour agir a toujours fait l’objet d’une bienveillante interprétation par la jurisprudence classique du Conseil d’Etat. En effet, comme l’expose si justement le Professeur Chapus dans ses ouvrages « Droit du contentieux administratif » et « Droit administratif général » un particulier qui introduit un recours pour excès de pouvoir permet la satisfaction de l’intérêt général. En effet, c’est parce que « la légalité est le bien de tous (…) [qu’]il est d’intérêt général que la légalité soit respectée » (R. CHAPUS, Droit administratif général, 15e édition, Montchrétien, p.788). Par suite « il importe (…) à l’intérêt général que toutes décisions illégales puissent être déférées au juge et censurées par lui ».  
 
En d’autres termes, ce requérant, généralement de simples particuliers, en recherchant la satisfaction de son intérêt privé permet surtout d’assurer le respect d’un principe qui le transcende : le principe de légalité.  Ainsi pensant « agir égoïstement dans son seul intérêt »  le particulier se comporte, en réalité, « comme un défenseur de la légalité ou un "un procureur du droit" » (R. CHAPUS, Droit administratif général, 15e édition, Montchrétien, p.788).
 
C’est pour cela que le Professeur CHAPUS qualifie le recours pour excès de pouvoir de « recours d’utilité publique ». C’est en raison de ce caractère bien particulier du recours pour excès de pouvoir  que celui-ci doit « être facile à exercer » pour pouvoir être mis en œuvre « par le plus grand nombre de personnes possibles » (C. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrétien, 12e édition, p. 224). Cet objectif visant à garantir l’accès le plus large possible au prétoire du juge afin d’assurer que le « procès » à l’acte administratif ait bien lieu explique le libéralisme dans l’appréciation de l’intérêt pour agir au point de se rapprocher d’une « action populaire » (Idem, p. 225).
 
C’est parce qu’il a pour « objet la sauvegarde de la légalité » que la jurisprudence a défini «  de façon très extensive l’intérêt personnel dont les requérants doivent justifier pour être recevable » (Idem, pp.225-226). Cependant l’action de l’administration n’était pas freinée outre mesure puisqu’en vertu d’une règle fondamentale du droit public, le caractère exécutoire de la décision n’était pas remis en cause par l’exercice d’un recours pour excès de pouvoir (CE Ass., 2 juillet 1982, Huglo, req. n° 25288). L’architecture du contentieux administratif paraissait ainsi avoir trouvé un équilibre.
 
La notion d’intérêt pour agir en matière de contentieux de l’urbanisme n’a pas échappé à cette interprétation bienveillante de la jurisprudence administrative qui l’a étendu au-delà de ce que l’on pouvait s’y attendre
 
Pour pouvoir contester un projet de construction le requérant devait bénéficier de la qualité de voisin immédiat. Toutefois, il est apparu que le caractère immédiat de ce voisinage ne permettait plus de jouer le rôle de « garde-fou » contre une lecture anormalement large de la notion d’intérêt pour agir.
 
Ainsi il a été jugé que disposait d’un intérêt pour agir un propriétaire d'une  résidence secondaire qui entendait contester l’autorisation de construire un village de vacances distant d’environ 730 mètres (CE 15 avril 1983, Commune de Menet, req. n°28555, publiée au receuil Lebon). De même la Cour administrative de Nantes avait jugé que devaient être regardés comme ayant un intérêt pour agir des requérants qui contestaient un permis de construire autorisant la construction d’une serre développant une surface hors œuvre brute de 3 887 m2 située à une distance comprise entre 250 et 900 mètres de leurs lieux d’habitation au regard de son implantation dans un secteur dépourvu de relief comportant un habitat diffus (CAA NANTES 14 mai 2002, M. Pâques, req. n°00NT01122).
 
Enfin, en vertu de la jurisprudence « Société Scaex Inter Provence Côte d'Azur » du Conseil d’Etat , régulièrement citée en matière de contentieux d’autorisations d’urbanisme, il a été jugé que justifie d'un intérêt suffisant pour demander l’annulation d’un permis de construire un centre commercial, « compte tenu notamment de [son] importance », le propriétaire d’un appartement situé à environ 800 mètres de celui-ci (CE 24 juin 1991, Société Scaex Inter Provence Côte d'Azur du Conseil d’Etat, req. n° 117736, publié aux tables du recueil Lebon).
 
Ainsi il suffisait au requérant d’être « voisin » d’un projet de construction pour disposer d’un « titre » l’habilitant à le contester. Dès lors devait apparaître une présomption d’intérêt pour agir puisque la reconnaissance de cette relative proximité entre le projet attaqué et le requérant dispensait ce dernier d’exposer en quoi ce projet était susceptible de lui léser un intérêt dans ses conditions d’habitabilité de son bien en lui causant, par exemple, des nuisances visuelles ou sonores.
 
Or une telle présomption pouvait contrevenir à la conception classique de l’intérêt pour agir. Si, comme le souligne le Professeur CHAPUS, en contentieux administratif le caractère direct et certain du préjudice doit, en réalité, être entendu comme n’étant « ni exagérément indirecte, ni exagérément incertaine » (R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrétien, p.473), il ne saurait pour autant être présumé du seul fait de la proximité d’un projet de construction avec le domicile du requérant. Il doit être exposé dans la requête, même sommairement, en quoi le projet lui cause une gêne potentielle dans les conditions d’occupation de son bien, sans pour autant lui imposer de démontrer le caractère certain de cette gêne. Il suffit, à notre sens, que cette gêne se borne à être vraisemblable.
 
Il est certain que le caractère objectif du contentieux de l’excès de pouvoir explique cette minimisation de la notion d’intérêt personnel du requérant, qui est nécessairement subjective, au point de la faire disparaître derrière celle de « voisin immédiat » du projet attaqué et qui fait appel au critère de la proximité.
 
Si cette conception extensive de la notion d’intérêt pour agir est à l’origine de nombreux bienfaits, notamment en ce qu’elle a permis de faire triompher le principe de légalité, elle a également été perçue par certains comme un moyen de contester les projets de logements collectifs dans l’unique but de monnayer leur désistement. Ce type d’agissements a d’ailleurs pu faire l’objet de condamnation par le juge pénal en les qualifiant d’escroquerie (voir : C. Cass., crim., 22 janvier 2014, pourvoi n° 12-88042).
 
Le procédé était simple. Des requérants peu scrupuleux faisaient l’acquisition de plusieurs biens, parfois d’une taille très modeste et particulièrement vétustes, dans des quartiers en pleine restructuration à l’intérieur desquels les opérateurs immobiliers obtenaient la délivrance d’autorisations de construire pour la réalisation de grands ensembles immobiliers. Ces requérants se construisaient ainsi « artificiellement » un intérêt pour agir (voir en ce sens : M.-C. MEHL-SCHOUDER et ali, Code de l’urbanisme commenté, Dalloz, 23e édition, p.1874, commentaire sous l’article L. 600-8)
 
Disposant d’un intérêt pour agir en leur qualité de voisin du projet, ces requérants contestaient systématiquement les permis de construire ainsi délivrés. Or, comme le relève le groupe travail « construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » de tels recours avaient pour effet de « faire obstacle, tant que le litige n’est pas définitivement tranché, à l’exécution des travaux » (construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre, p.4, prec.).  Par suite, et alors même que rien dans le code de l’urbanisme confère un caractère suspensif aux recours en annulation, ces derniers provoquaient une suspension de fait des autorisations d’urbanisme. En effet, les établissements bancaires refusaient de financer une opération sur laquelle pesait un risque d’annulation du permis de construire et donc, in fine, d’une possible mesure de démolition prononcée par le juge judiciaire sur le fondement des dispositions de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme (Voir : Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre, rapport, page 4).
 
Il résultait de cette situation que le promoteur se retrouvait bloqué pendant plusieurs longs mois, voire années, le temps que le juge administratif statue en première instance sur la requête en annulation et, le cas échant, en appel ce qui prolongeait d’autant l’incertitude quant au devenir légal et financier de l’opération…
 
Face à cette situation difficilement tenable pour le promoteur qui voyait sa commercialisation stoppée et le financement de son opération arrêté, celui-ci acceptait de monnayer le désistement du requérant qui avait parfaitement connaissance de cette situation de blocage et du pouvoir de nuisance de son recours en annulation.
 
Le développement du monnayage des désistements avait pris une telle ampleur que celui-ci a été perçu, certainement de manière exagérée, comme un véritable obstacle à l’objectif de création de logements chiffrés à 500.000 par an par le ministère du logement et de l’habitat durable, sous-estimant certainement la crise auquel était exposé le secteur immobilier, mais aussi les effets liés à l’encadrement des loyers par la loi Duflot.
                                                  
La manœuvre consistant à se créer artificiellement un intérêt pour agir apparaissait comme particulièrement peu acceptable en raison de l’instrumentalisation du recours pour excès de pouvoir, et donc du juge administratif, puisque ce type de requérants tirait parti de la notion d’intérêt pour agir, entendu largement par la jurisprudence, afin de contester le maximum de projets d’envergure dans le seul but d’obtenir le paiement d’une somme d’argent en contrepartie de leur désistement.
 
Ainsi on arrivait à un jeu à somme négatif : d’une part, le projet de logements collectifs était retardé dans sa mise en œuvre et le prix des logements était revu à la hausse du fait de l’intégration du coût du désistement et, d’autre part, le désistement avait pour effet de ne pas soumettre au contrôle du juge de l’excès de pouvoir ledit projet alors que sa légalité pouvait être sujette à caution.
 
In fine l’exercice de tels recours pour excès de pouvoir loin de servir l’intérêt général, au contraire, le desservait, ce qui pouvait apparaître comme un comble en matière de droit administratif !
 
2-      L’interprétation anormalement sévère des dispositions de l’article dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme par certains juges du fond
 
C’est dans ce contexte tendu qu’ont été adoptées les dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme issues de l’article 1 de l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 entrées en vigueur le 19 aout de la même année.
 
Ces dispositions ont pour vocation de fixer un cadre à la notion d’intérêt pour agir en matière de contestations d’autorisations d’urbanisme alors que, jusqu’à présent, celle-ci avait été définie de manière prétorienne.
 
Selon cet article « Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation ».
 
Ainsi, pour qu’une personne physique ou morale de droit privé, à l’exclusion des associations, puisse avoir un intérêt à contester un permis de construire, de démolir ou d’aménager, ce qui semble laisser de côté les déclarations préalable de travaux (voir en ce sens, par exemple, TA GRENOBLE, 30 octobre 2014, DA SILVA, req. n°1204601), il est nécessaire que cette personne démontre que la construction, l'aménagement ou les travaux autorisés par ce permis « sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement » en qualité de propriétaire ou de locataire ou qu’elle occupera en raison d’une promesse de vente ou d’un contrat de vente en état futur d’achèvement.
 
Il appartenait donc à la jurisprudence administrative de déterminer ce que l’on devait entendre par constructions, aménagements ou travaux « de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ».
 
Surtout la jurisprudence devait indiquer si ces dispositions remettaient fondamentalement en cause la notion d’intérêt pour agir telle qu’elle ressortait de la jurisprudence antérieure du Conseil d’Etat, ou s’il s’agissait seulement d’un ajustement dans le but de faire obstacle aux recours abusifs.
 
Il appartenait aux juges du fonds de se prononcer avant le Conseil d’Etat qui, en dernier ressort, devait façonner son œuvre prétorienne en rendant une ou plusieurs décisions de principe sur ce point. Toutefois cet ordre naturel des choses a été inversé puisque le Conseil d’Etat a été saisi, pour avis sur la question de savoir si les dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme devaient s’appliquer aux instances en cours ou uniquement aux recours introduits postérieurement au 19 août 2013, date de leur entrée en vigueur.
 
Dans son avis du 18 juin 2014 la Haute juridiction a estimé que ces nouvelles dispositions affectent « la substance du droit de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative», et qu’elles doivent dès lors être, « en l'absence de dispositions contraires expresses, applicables aux recours formés contre les décisions intervenues après leur entrée en vigueur » (CE 18 juin 2014, req. n°376113, Avis publié au receuil Lebon).
 
Ainsi, pour le Conseil d’Etat, l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme affecte « la substance » du droit au recours et donc l’accès au juge de l’excès pouvoir. On pouvait donc légitimement penser, à la lecture de cet avis, que ces dispositions avaient pour effet de restreindre les effets de la notion d’intérêt pour agir et qu’il y avait donc lieu de les appliquer que postérieurement à leur entrée en vigueur et non aux instances en cours. Cet avis se voulait alors être protecteur des intérêts des requérants souhaitant obtenir l’annulation d’une autorisation d’urbanisme en retardant au maximum l’applicabilité dans le temps de ces dispositions qui leur étaient défavorables. Toutefois l’avis se révélait silencieux quant à l’importance de l’atteinte au droit de former un recours en excès de pouvoir.
 
Cependant certaines juridictions, au premier chef les juridictions marseillaises, ont vu dans l’expression « affectent la substance du droit au recours » une appréciation de nature à bouleverser l’interprétation de la notion d’intérêt pour agir. Il faut bien admettre que la notion de « substance » laisse penser que le « cœur » du droit au recours était atteint et que, par voie d’incidence, la notion d’intérêt pour agir était également affectée. Les nouvelles dispositions de l’article L. 600-1-2, « éclairées » par l’avis du Conseil d’Etat, ont été alors perçues comme une invitation à modifier, voire à révolutionner la notion d’intérêt pour agir en matière de contestation d’autorisations d’urbanisme. D’un avis qui se voulait être protecteur des intérêts des justiciables, les décisions rendues par certaines juridictions de fond ont abouti à une situation où l’accès au prétoire du juge allait être sensiblement réduit et d’une notion anormalement extensive de la notion d’intérêt pour agir frisant l’actio populi, cette interprétation anormalement restrictive allait porter un coup sévère au droit au recours.
 
Ainsi le tribunal administratif de Marseille a pu juger que la circonstance que « les requérants indiquent que la maison dont ils sont propriétaires est située à proximité immédiate du projet, lequel est visible tant depuis leur habitation que depuis un bâtiment annexe situé en contrebas de la parcelle et que, d’une hauteur de 16 m, le projet aura pour effet de barrer la vue dégagée dont ils disposent sur les collines marseillaise entrainant une perte évidente de valeur vénale dudit bien » ne suffit pas pour leur donner un intérêt pour agir à contester ce projet d’immeuble collectif. En effet dans un très long « Considérant », qui permet d’ailleurs de douter du caractère manifeste de la question à trancher, le Tribunal juge « (…) qu’il ressort des pièces produites que l’habitation de M. et Mme Manfredi et le projet de construction sont relativement distants ; qu’en effet, la maison des requérants est implantée en retrait de l’avenue Frédéric Mistral, voie de circulation importante, qui le sépare du terrain d’assiette du projet ; qu’en outre, il ressort du plan de masse du projet que la future construction sera elle-même implantée avec un retrait de 15 m par rapport à la voie ; que de plus, il ressort des plans de coupe et du plan de façade Sud du dossier de permis de construire que la hauteur de la façade située sur l’avenue Frédéric Mistral , donc seule potentiellement visible depuis la propriété des requérants, est limitée à environ 14 m ; que le terrain d’assiette du projet étant situé en contrebas par rapport à la propriété des requérantes, le projet compte tenu de sa hauteur relative, ne saurait avoir pour conséquence de supprimer la vue dégagée sur les collines marseillaises dont les requérants se prévalent ; qu’en tout état de cause, cette atteinte supposée aux conditions de jouissance du bien, ne pourrait, qu’être très relative compte tenu de la configuration des lieux ; qu’enfin la perte de valeur vénale du bien alléguée par les requérants ne saurait être regardée comme de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance au sens de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme ; que dans ces conditions, M. et Mme Manfredi ne justifient pas d’un intérêt pour agir suffisant pour contester [le permis de construire] » (TA MARSEILLE, M. et Mme MANFREDI, 2 avril 2015, req. n°1500362).
 
Par suite au regard de cette très longue motivation, il a été dénié aux époux MANFREDI de pouvoir porter l’affaire au fond, leur requête ne franchissant pas le stade du « filtre » de la recevabilité … On apprendra également, par cette décision, que la perte de valeur vénale d’un bien en raison des nuisances causées par le futur projet de construction n’est pas de nature à donner un intérêt pour agir en matière de contestations d’autorisations d’urbanisme…
 
De même il a été jugé par cette même juridicition « qu'en se bornant à faire état, sans en justifier, de ce que la construction projetée aura une hauteur supérieure à celle du bâtiment existant les privant du seul accès direct à la lumière naturelle et de ce que les travaux engendreront des dommages aux murs et fondations de leur maison venant d'être rénovée, les requérants ne peuvent être regardés comme justifiant d'un intérêt à agir à l'encontre du permis en litige au sens des dispositions précitées des articles L. 600-1-2 et L. 600-1-3 du code de l'urbanisme leur donnant qualité pour demander l'annulation du permis de construire délivré à la SARL Bompark ; que, par suite, leur requête doit être regardée comme manifestement irrecevable » (TA Marseille, réf., 6 nov.2013, MM. Champlain et Perrin : req. n° 1305529).
 
Enfin, on relèvera que pour la juridiction marseillaise le fait d’être voisin immédiat, voire limitrophe, ne saurait dispenser le requérant d’indiquer précisément en quoi le projet attaqué est de nature à porter atteinte aux conditions de jouissance de son bien.
 
En effet il a été jugé « Considérant que dans leur requête introductive d’instance, les requérants ont seulement indiqué et justifié qu’ils étaient propriétaires et occupants de biens immobilier et que les constructions autorisées par l’arrêté attaqué étaient « de nature à bouleverser totalement leur environnement au regard du volume annoncé et de ses incidences sur l’ensemble des équipements publics qu’il s’agisse des voies d’accès ou des ouvrages d’assainissement collectifs » ; qu’invités par le tribunal, par lettre du greffe en date du 12 février 2015 à justifier de leur intérêt à agir au regard des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de justice administrative, les requérants ont indiqué qu’ils étaient voisins  proches voire limitrophes de la construction envisagée et que la requête énonçait « très précisément les arguments fondés sur des risques d’atteinte à la sécurité des biens et des personnes consécutive au projet considéré ; Considérant toutefois que la seule désignation des biens dont les requérants sont propriétaires, alors même que ces derniers sont proches du terrain d’assiette du projet de construction, ne saurait suffire à justifier d’un intérêt pour agir à l’encontre du permis de construire objet du litige ; que l’affirmation selon laquelle le projet serait de nature à bouleverser leur environnement, formulée en termes très généraux, ne suffit pas d’avantage à justifier que le projet serait de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance des biens régulièrement détenus ou occupés au sens de l’article L.  600-1-2 du code de l’urbanisme précité »  (TA Marseille, M. et Mme VOIRET, ord, 20 mai 2015, req. n°1500631).     
 
L’image qui se dégage de cette ligne jurisprudentielle est celui d’un mouvement de balancier qui, d’une appréciation très libérale de la notion d’intérêt pour agir, a basculé vers une notion anormalement restrictive qui ferme drastiquement l’accès au juge de l’excès de pouvoir. Le Conseil d’Etat, saisi de cette question, aura dû prendre pas moins de trois décisions de principe, parfois opposées, en moins d’une année pour trouver un nouvel équilibre sur la notion d’intérêt pour agir.
 
 

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