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Commentaire critique du décret du 17 juillet 2018 n°2018-617

Site : Benjamin Hachem : avocat-benjamin-hachem.fr

Commentaire critique du décret du 17 juillet 2018 n°2018-617

Commentaire critique du décret du 17 juillet 2018 n°2018-617

Faisant suite aux propositions formulées dans le rapport « Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace » rendu par le groupe de travail présidé par la conseillère d'État Madame Christine Maugüe, (rapport consultable sur le site internet du ministère de la Cohésion des territoires : www.cohesion-territoires.gouv.fr) qui, déjà, avait substantiellement inspiré la partie urbanisme de la loi Elan, le pouvoir réglementaire a adopté le 17 juillet dernier le décret n°2018-617 du 17 juillet 2018. Ce décret a pour effet de totalement chambouler la procédure administrative, notamment le contentieux de l'urbanisme qui ressemble, à s'y m'éprendre, à un droit d'exception. Si des mesures louables sont adoptées dans ce contentieux, à l'instar de la fixation d'un délai maximum de 10 mois pour les recours dirigés contre les permis de construire autorisant les immeubles collectifs et les permis d'aménager des lotissements, celles-ci sont en quelque sorte « Danthonysées » par d'autres mesures qui portent atteinte au droit au recours, mais aussi à l'office du juge administratif.

1-     Les mesures louables en matière de contentieux d'urbanisme
 
Première mesure qui nous apparaît être, de loin, la plus utile est celle consistant à réduire substantiellement le délai de jugement des recours dirigés contre « les permis de construire un bâtiment comportant plus de deux logements ou contre les permis d'aménager un lotissement ».
 
Ainsi, il ressort du nouvel article R. 600-6 du Code de l'urbanisme que les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel devront, pour les requêtes enregistrées à compter du 1er octobre 2018, statuer dans un délai de 10 mois, alors que le délai moyen est de 23 mois en première instance et de 16 à 18 mois en appel (v. en ce sens : rapp. « Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace », p. 3).
 
Il s'agit, incontestablement, d'un progrès significatif. En effet, la réduction du délai de jugement des recours dirigés contre les autorisations d'urbanisme apparaît comme le seul moyen pour réduire la tension que connaît ce contentieux.
 
Comme le rappelle le groupe de travail qui a remis le rapport précité, la question des délais de jugement est « particulièrement prégnante en ce qui concerne les autorisations d'urbanisme à la fois parce que le délai moyen de jugement de ces affaires est élevé, mais aussi parce qu'en pratique, l'exercice d'un recours contentieux a pour effet de suspendre totalement l'exécution du projet » (v. rapp. « Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace », p.7).
 
Sauf dans les rares cas où le promoteur immobilier peut autofinancer son projet, la réalisation de ce dernier dépend de l’obtention d’un financement par des établissements bancaires. Or l'octroi de ces financements est généralement conditionné par l'obtention d'un permis de construire ou d'aménager devenu définitif.
 
Par suite, le risque est qu'un promoteur immobilier interprète chaque recours contre son autorisation d'urbanisme comme une agression et un moyen pour le requérant de monnayer son désistement. En d'autres termes, tout recours est perçu comme abusif justifiant l'usage de moyens de représaille à l'encontre du requérant, notamment par l'introduction d'une action indemnitaire, parfois de plusieurs millions d'euros, devant le juge civil et/ou administratif sur le fondement de l'abus de droit (v. sur ce point : B. Hachem, Lettre ouverte à ceux qui souhaitent (encore) restreindre le droit au recours en matière d'urbanisme, JCP A, 2185).
 
Cela n'était évidemment pas sein. Désormais, par cette mesure choc, on peut espérer que les esprits reviennent à la raison et que le contentieux de l'urbanisme se normalise sur ce point.
 
Quelques remarques seront toutefois formulées. En premier lieu, aucune sanction n'est prévue en cas de non-respect de ce délai comme, par exemple, la transmission à la juridiction immédiatement supérieure. Toutefois, même s'il n'est qu'indicatif, la juridiction administrative a démontré jusqu'à présent qu'elle était capable de respecter ce type de délai, comme en matière de procédure d'urgence (référé suspension, référé liberté…). Aussi, nous ne doutons pas du respect de ce délai, même indicatif.
 
En second lieu, et il s'agit d'une plus grande source d'inquiétude, quid du devenir des recours introduits avant le 1er octobre 2018 et qui ne bénéficieront pas de ce traitement de faveur. La crainte est que ces requêtes ne soient plus jugées prioritaires alors qu'elles peuvent concerner d'importants programmes collectifs, ou des projets d'intérêt général, comme la création de logements sociaux ou des équipements collectifs.
 
Cela amène à la troisième et dernière remarque sur ce point. Pourquoi, d'une part, ne pas avoir limité géographiquement le champ d'application de ces dispositions exclusivement aux zones tendues, c'est-à-dire celles où le manque de logements est criant, comme cela était préconisé par le groupe de travail dans son rapport ? Pourquoi, d'autre part, ne pas avoir visé les projets présentant un réel enjeu d'intérêt général comme les logements sociaux, les équipements collectifs ou les projets immobiliers d'envergures, par exemple supérieurs à cinquante logements ?
 
Nous ne pouvons que souscrire à la remarque formulée par le groupe de travail selon laquelle « l'encadrement des délais de jugement par voie réglementaire doit être utilisé avec parcimonie car le nombre limité des contentieux à délai contraint est la garantie du respect de ces délais » (rapp. p. 19), et nous préciserons de la qualité des décisions rendues. Car il ne faut pas se leurrer, en réduisant drastiquement les délais sur un nombre trop important de décisions sans une augmentation des effectifs affectés au contentieux de l'urbanisme, la qualité des décisions dans ce domaine en pâtira, nonobstant les restrictions contentieuses dont il sera fait état infra.
 
Aussi, en faisant bénéficier un nombre trop important d'autorisations d'urbanisme et en ne limitant pas le champ de ces dispositions aux zones tendues, nous avons de sérieuses craintes sur l'aspect qualitatif des décisions à intervenir en matière d'urbanisme, même si statistiquement les résultats pourront être flatteurs…
 
La seconde mesure qui nous apparaît opportune est celle prévue par le nouvel article R. 600-7 du Code de l'urbanisme. Cet article codifie et généralise une pratique retenue par certaines juridictions consistant à faire délivrer, par le greffe, une attestation de non recours à l'encontre des autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol. Il est certain que cette meilleure information ne peut que favoriser la sécurité juridique.
 
La troisième mesure intéressante est la réduction d'un an à six mois la possibilité de contester une autorisation d'urbanisme à compter de l'achèvement des travaux en cas d'affichage irrégulier de cette autorisation. En effet l'article R. 600-3 du Code de l'urbanisme, institué par le décret 2007-18 du 5 janvier 2007, mettait déjà un terme à la possibilité de contester indéfiniment une autorisation d'urbanisme qui n'aurait fait l'objet d'aucune mesure d'affichage ou d'une mesure d'affichage irrégulier. Le requérant disposait alors d'un an à compter de l'achèvement des travaux autorisés pour contester l'autorisation litigieuse. Malgré la réduction de ce délai à six mois, celui-ci semble laisser un temps raisonnable pour prendre connaissance de la réalisation des travaux, sachant que le délai de recours contentieux de six mois court qu'à compter de l'achèvement des travaux. Par suite, la réalisation des travaux en tant que telle, et qui révèle généralement l'existence d'une autorisation d'occupation des sols, ne constitue pas le point de départ du délai de six mois. Le délai apparaît ainsi suffisant pour le tiers intéressé pour contester l'autorisation d'urbanisme, tout en apportant une sécurisation supplémentaire pour les travaux réalisés sur la base d'une autorisation irrégulièrement affichée.
 
Enfin, dernière mesure qui apparaît opportune est que les autorisations d'urbanisme devront désormais indiquer la date d'affichage en mairie de l'avis de dépôt du dossier de permis ou de déclaration préalable. On rappellera qu'en vertu de l'article L. 600-1-3 et L. 600-1-1 du Code de l'urbanisme, l'intérêt pour agir des particuliers et des associations s'apprécie au jour de l'affichage en mairie de cet avis de dépôt. La mention de la date de cet affichage figurera désormais sur la décision attaquée, ou sur le certificat prévu par l'article R. 424-16 du Code de l'urbanisme en cas de décision tacite. Ainsi le bénéficiaire de l'autorisation, le requérant et le juge auront désormais facilement accès à cette information qui détermine la date pour l'appréciation de l'intérêt pour agir.
 
En revanche, les autres mesures prévues par ce décret nous apparaissent, au mieux superfétatoires, au pire comme portant atteinte du droit au recours, en particulier en contentieux de l'urbanisme.
 
 
2-     Les mesures superfétatoires ou attentatoires au droit au recours
 
 
Même si le rapport « Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace » remis par le groupe de travail présidé par Madame Christine Maugüé nous y avait préparé, on ne peut que se désoler du nombre d'atteintes portées au droit au recours et, par voie de conséquence, au détriment des requérants, particuliers ou associations.
 
La première mesure qui nous apparaît au plus haut point critiquable, et qui touche tout à la fois le contentieux de l'urbanisme et le contentieux général, figure dans le nouvel article R. 612-5-2 du Code de justice administrative. Celui-ci prévoit que le requérant est réputé s'être désisté de sa requête au fond dès lors qu'il n'a pas, dans le délai d'un mois, confirmé sa demande d'annulation ou de réformation à la suite du rejet de son référé-suspension au motif qu'il n'a pas fait état d'un moyen de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.
 
Juridiquement cette mesure est une ineptie, car elle vise à faire primer une procédure accessoire, la procédure de référé, sur une action principale, la procédure en annulation ou en réformation. Ainsi une procédure au fond devra se plier au résultat d'une procédure en référé, alors que celle-ci présente un caractère nécessairement provisoire avec, à la clef, une décision dépourvue de toute autorité de la chose jugée, mais simplement revêtue de force exécutoire ! (v. CE, sect., 5 nov. 2003, n° 259339, Assoc. Convention vie et nature pour une écologie radicale : JurisData n° 2003-066055 ; Lebon 2003, p. 244).
 
Alors que dans son rapport, le groupe de travail présidé par Madame Maugüé souhaitait cantonner cette mesure au seul contentieux de l'urbanisme, le pouvoir réglementaire a estimé opportun de la généraliser à l'ensemble du contentieux administratif. Il faut simplement espérer que ce dernier n'ait pas la bonne idée de généraliser l'ensemble des règles dérogatoires du contentieux de l'urbanisme au reste du contentieux de l’urbanisme. Cela présenterait, toutefois, comme avantage de mettre un terme au caractère dérogatoire ducontentieux de l’urbanisme pour ne laisser que son caractère précurseur… !
 
On relèvera que ce nouvel article ne s'appliquera qu'en cas de rejet pour défaut de doute sérieux. Le désistement tacite ne s'appliquera pas en cas de rejet pour défaut d'urgence ou de requête manifestement irrecevable. De même ce dispositif est exclu en cas de pourvoi en cassation contre l'ordonnance de référé.
 
[Attention]
L'attention des praticiens sera attirée sur le fait que la juridiction n'informera pas, par un courrier distinct et spécifique, des conséquences sur le recours principal du rejet du référé pour défaut de doute sérieux, puisque le nouvel l'article R. 612-5-2 indique que « la notification de l'ordonnance de rejet mentionne qu'à défaut de confirmation du maintien de sa requête dans le délai d'un mois, le requérant est réputé s'être désisté ».
 
Ainsi cette mention sera indiquée subrepticement dans le courrier d'accompagnement de l'ordonnance de référé qui fait notamment état des délais et voies de recours. Il est malheureusement acquis qu'un certain nombre de praticiens ne feront pas la différence entre l'ancienne et la nouvelle version de ce courrier, pensant connaître le contenu de ce courrier type. Les conséquences de cette inattention compréhensible se révéleront un mois après par le désistement automatique de l'action au fond... En revanche nous ne doutons pas de l'effet d'aubaine dans la gestion des stocks des juridictions administratives à l'instar de ce qui s'était produit avec l'introduction de l'article R. 600-1 du Code de l'urbanisme…
 
La seconde mesure qui peut susciter beaucoup de critiques est celle consistant à cristalliser automatiquement les moyens invocables en matière de contestations d'autorisations d'urbanisme. En effet, il ressort du nouvel article R. 600-5 du Code de l'urbanisme que « les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense ». Il sera relevé que ce mémoire en défense peut être, tout à la fois, celui du bénéficiaire de l'autorisation d'urbanisme ou celui de l'auteur de la décision attaquée.
 
Certes, comme le précise l'alinéa 2 de l'article R. 600-5 du Code de l'urbanisme « Le président de la formation de jugement, ou le magistrat qu'il désigne à cet effet, peut, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque le jugement de l'affaire le justifie ». Toutefois comment ne pas voir dans l'automaticité de cette cristallisation des moyens une atteinte à l'office du juge dans la gestion de l'instruction de son dossier ?
 
En effet, on rappellera que l'article R. 611-7-1 du Code de justice administrative permettait déjà cette cristallisation d'office par le juge, ou sur demande de l'une des parties en défense. Pourquoi vouloir porter ainsi atteinte à l'office du juge, si ce n'est vouloir mettre en avant son manque de rigueur ou d'assiduité dans l'instruction des recours contre les autorisations d'urbanisme ?
 
On ne pourra que souligner l'existence d'un outil contentieux extrêmement efficace qui permet de mener tambour battant une instruction parfaitement contradictoire tout en laissant un important pouvoir d'instruction et d'appréciation au juge. Cet outil est la clôture d'instruction au plus tôt prévu par l'article R. 611-11-1 du Code de justice administrative. Celle-ci consiste, pour le juge, d'informer les parties d'une date à partir de laquelle une clôture d'instruction est susceptible d'intervenir à tout moment. La chambre de l'urbanisme du tribunal administratif de Marseille est friand de cet outil qui a révélé sa grande efficacité.
 
En effet, dans la pratique, quand les parties sont informées de cette date de clôture au plus tôt, elles se comportent comme s'il s'agissait d'une véritable clôture d'instruction. Elles se mettent ainsi rapidement en état. Si elles entendent répliquer postérieurement à cette date, la réplique intervient généralement sous quinzaine après en avoir, la plupart du temps, préalablement informé la juridiction de cette communication à venir.
 
Parties et juge se retrouvent ainsi dans une instruction dynamique où chacun fait face à ses responsabilités. Souplesse et efficacité sont les maîtres mots de cette procédure.
 
Aussi, il apparaît qu'au lieu de vouloir multiplier les mesures aboutissant à une instruction rigide, il y a lieu de laisser une certaine place à la confiance vis-à-vis des parties mais aussi, et surtout, à l'égard du magistrat instructeur qui agit alors comme un véritable chef d'orchestre de la procédure. Ce dernier ne doit pas devenir un simple exécutant de textes de procédure dans le cadre de son instruction.
 
Troisième mesure qui peut faire l'objet de vives critiques est la reconduction automatique, pour cinq ans, de la suppression de la voie d'appel pour tous les recours dirigés contre un bâtiment à usage principal d'habitation ou contre les permis d'aménager un lotissement quand ces derniers sont situés en zone tendueau sens  de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative. Alors que le groupe de travail présidé par Madame Maugüé préconisait une évaluation de cette mesure notamment « en terme d'impact sur les délais globaux de jugement, ce qui suppose  de s'interroger sur le taux d'admission des pourvois en cassation mais aussi, et surtout, sur le taux d'annulation des jugements (…) » (rapp. p. 21), le pouvoir réglementaire a reconduit ce dispositif critiquable sans tirer aucun bilan de ces cinq premières années d'application. Il s'en dégage le sentiment qu'à l'instar des nouveaux impôts présentés comme temporaires, on pense notamment à la CSG, ce dispositif tend à se pérenniser et qu'il est susceptible de se généraliser…
 
[Attention]
On relèvera aussi que, de manière insidieuse, ce décret élargit le champ d'application de l'article R. 600-1 du Code de l'urbanisme. En effet ce décret supprime de la première phrase de cet article les mots « d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir » pour les remplacer « ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code ». Naïvement, on aurait pu penser qu'il s'agissait d'un toilettage de cet article à droit constant dans le seul but de rendre moins lourde sa rédaction. Que nenni ! bien loin de l'esprit du pouvoir réglementaire d'avoir une si bienveillante attention. Il est nécessaire de se reporter au rapport du groupe de travail présidé par Madame Maugüé pour comprendre que cette nouvelle rédaction n'a d'autre but que d'élargir le champ d'application de l'article R. 600-1 du Code de l'urbanisme !
 
Dans ce rapport il ressort que, par cette nouvelle rédaction, sont désormais soumis à l'obligation de notification « les refus de retirer ou d'abroger un acte ou de constater sa caducité, lesquels sont de nature à remettre en cause une autorisation » (rapp. p. 23). Ainsi, les recours gracieux et contentieux ayant notamment trait à une demande de retrait pour fraude devront désormais être notifiés au pétitionnaire ainsi qu'à l'auteur de la décision. Il en va de même pour les demandes consistant à faire constater par l'autorité administrative la caducité de l'autorisation d'urbanisme faute pour le bénéficiaire de l'avoir exécutée dans les temps.
 
Ainsi, par une tournure rédactionnelle anodine, le champ de l'article R. 600-1 se retrouve élargi. Une fois de plus, il est à craindre que plus d'un praticien ne s'y laisse prendre…
 
Enfin, ce décret prévoit un nouvel article R. 600-4 du Code de l'urbanisme selon lequel « les requêtes dirigées contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le Code de l'urbanisme doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation, du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant ». En outre il précise que « Lorsqu'elles sont introduites par une association, ces mêmes requêtes doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées des statuts de celle-ci, ainsi que du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture ».
 
On peut clairement s'interroger sur l'opportunité de l'introduction de cette disposition qui présente un caractère superfétatoire. En effet, dans le cadre de son instruction, il est loisible au juge de solliciter d'office la production de l'un de ces titres permettant de justifier de l'existence d'un intérêt pour agir. En pratique, les juridictions sollicitent ces documents et ne communiquent la requête aux parties en défense qu'une fois cette formalité accomplie. Une fois de plus, nous constatons une forme de volonté visant à encadrer l'instruction des autorisations d'urbanisme ce qui témoigne, à notre sens, d'une forme de méfiance à l'égard des magistrats instructeurs.
 
Au final, on doit certes louer certains progrès opérés par ce décret, notamment en ramenant à 10 mois le délai de jugement des recours contestant les autorisations des sols pour les immeubles collectifs et les permis d'aménager des lotissements. Toutefois, on ne peut qu'avoir le sentiment d'entrer dans un processus irrémédiable qui ne cesse de s'accélérer, dans le seul but de restreindre l'accès au juge et de limiter l'office de ce dernier. Il s'agit malheureusement, à notre sens, d'une tendance lourde dont il faut espérer qu'elle se stabilisera et se rééquilibrera dans les années à venir.
 
Bien lointaine nous apparaît alors notre conclusion de thèse de doctorat sur « L'office du juge des référés en droit de l'urbanisme » (édition LGDJ, 2014), dans laquelle nous indiquions avec enthousiasme « les justiciables, notamment les particuliers, trouvent dans le juge administratif un juge capable de répondre de manière efficace à leurs attentes. Cela est d'autant plus vrai en droit de l'urbanisme, alors que cette matière avait, sous l'ancien régime du sursis à exécution, cristallisé l'impuissance du juge administratif. En ce début du XXI e siècle, celui-ci nous semble, plus que jamais, être un juge crédible et légitime »…
 
 

Benjamin Hachem

avocat au barreau de Marseille

docteur en droit public

 


 
 

Article publié au JCPA du 27 juillet 2018, n°30

Faisant suite aux propositions formulées dans le rapport « 
Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace » rendu par le groupe de travail présidé par la conseillère d'État Madame Christine Maugüe, (rapport consultable sur le site internet du ministère de la Cohésion des territoires : www.cohesion-territoires.gouv.fr) qui, déjà, avait substantiellement inspiré la partie urbanisme de la loi Elan, le pouvoir réglementaire a adopté le 17 juillet dernier le décret n°2018-617 du 17 juillet 2018. C
e décret a pour effet de totalement chambouler la procédure administrative, notamment le contentieux de l'urbanisme qui ressemble, à s'y m'éprendre, à un droit d'exception. Si des mesures louables sont adoptées dans ce contentieux, à l'instar de la fixation d'un délai maximum de 10 mois pour les recours dirigés contre les permis de construire autorisant les immeubles collectifs et les permis d'aménager des lotissements, celles-ci sont en quelque sorte « Danthonysées » par d'autres mesures qui portent atteinte au droit au recours, mais aussi à l'office du juge administratif.

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Lettre ouverte à ceux qui souhaient (encore) restreindre le droit au recours en matière d'urbanisme

Site : Benjamin Hachem : avocat-benjamin-hachem.fr

Lettre ouverte à ceux qui souhaient (encore) restreindre le droit au recours en matière d'urbanisme

Lettre ouverte à ceux qui souhaient (encore) restreindre le droit au recours en matière d'urbanisme
Urbanisme Commentaire
Lettre ouverte à ceux qui souhaitent (encore) restreindre le droit au recours en matière d'urbanisme
Résumé  : L’exercice du droit au recours à l’encontre des autorisations de construire ne cesse d’être contesté depuis plusieurs années. Le projet de loi ELAN, actuellement en discussion devant le Parlement, ne déroge pas à cette tendance, puisqu’en modifiant la rédaction de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme il tend à faciliter la condamnation des requérants au paiement de dommages et intérêts au titre du recours abusif. On ne peut que s’inquiéter d’une telle tendance qui est susceptible d’encourager les mesures d’intimidation des professionnels de l’immobilier à l’encontre des requérants de bonne foi.

NOTE

Depuis déjà plusieurs années, on constate ce qu'il faut bien appeler une dérive visant à museler les contestations à l'encontre des autorisations d'urbanisme. Ce phénomène est d'autant plus inquiétant que les différents gouvernements, mais également les différents groupes de travail, généralement présidés par un conseiller d'État, donne de la résonnance à ce mouvement de fond instigué par les professionnels de l'immobilier.

Ceux qui sont censés défendre l'intérêt général, l'État de droit et son corollaire indissociable, le droit au recours, sont en train de céder face aux promoteurs immobiliers. Pour ces derniers la lutte contre les recours en matière d'urbanisme, notamment dirigés contre les permis de construire autorisant la création de logements collectifs, constitue une grande cause nationale au motif que ces recours seraient le principal frein à la production de logements neufs en France.

À l'heure où la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) tend à favoriser les actions indemnitaires pour recours abusif introduits à l'encontre des requérants contestant les autorisations d'urbanisme, la présente lettre ouverte apparaît nécessaire pour faire réagir la conscience de ceux qui font la loi et qui la mettent en œuvre.

Certes la définition de la notion d'intérêt pour agir en matière d'urbanisme, effectuée par l'ordonnance du 18 juillet 2013 puis codifiée à l'article L. 600-1-2 du Code de l'urbanisme, dans le but de restreindre une jurisprudence administrative jugée trop libérale, n'a pas apporté les fruits escomptés par les professionnels de l'immobilier.

En effet, après une surprenante tergiversation du Conseil d'État, puisque celui-ci a adopté pas moins de trois positions distinctes en moins d'un an sur cette nouvelle définition de l'intérêt pour agir (CE, 10 juin 2015, n° 386121, Brodelle et Gino : JurisData n° 2015-013930 ; Lebon 2015, p. 192 ; JCP A 2015, 2305, chron. O. Le Bot ; CE, 10 févr. 2016, n° 387507, Peyret et a. : JurisData n° 2016-002076 ; Rec. CE 2016, tables ; JCP A 2016, act. 149 ; Dr. adm. 2016, comm. 42, note C. Raux ; CE, 13 avr. 2016, n° 389798, Bartolomei : JurisData n° 2016-007025 ; Lebon 2016, p. 135 ; JCP A 2016, 2240, chron. O. Le Bot ; JCP A 2016, 2127, note D. Tasciyan), la Haute Juridiction administrative semble enfin avoir stabilisé sa jurisprudence. Surtout il apparaît que le Conseil a effectué une véritable révolution, au sens copernicien, dans la mesure où il institue, même s'il s'en défend, une présomption d'intérêt pour agir pour le voisin immédiat, revenant de la sorte à l'esprit de la jurisprudence antérieure. Ainsi on peut estimer que le Conseil d'État, à peu de chose près, a neutralisé la portée des dispositions de l'article L. 600-1-2 du Code l’urbanisme.

Ayant perdu cette bataille, les adversaires des recours contre les autorisations d'urbanisme ont placé leurs espoirs sur la possibilité reconnue au juge administratif de sanctionner le requérant par le paiement de dommages et intérêts sur le fondement du recours abusif. Ce dispositif devait sanctionner, ou dissuader, le requérant ayant la folle idée de contester un permis de construire autorisant la réalisation d'immeubles de logements collectifs.

En effet, toujours par l'ordonnance du 18 juillet 2013, a été introduit l'article L. 600-7 au Code de l'urbanisme. Celui-ci permet au bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme, qui se voit contester cette autorisation dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, d'introduire une action indemnitaire pour recours abusif en vue d'obtenir la réparation du préjudice du causé par l'introduction de ce recours en annulation.

Las, comme le relève le groupe de rapport intitulé « Proposition pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et efficace » présidé par Madame Christine Maugüé, ces actions « ont quasiment toutes été rejetées. À ce jour, seuls trois jugements de tribunaux administratifs en ont fait une application positive, dont un seul pour un montant un peu significatif » (page 42 et 43, rapport consultable sur le site internet du ministère de la Cohésion des territoires : www.cohesion-territoires.gouv.fr). Et encore, le seul jugement ayant prononcé une condamnation « pour un montant un peu significatif », à savoir 82.700 euros, a été annulé par la Cour administrative de Lyon pour laquelle «  il ne résulte pas de l'instruction que la demande devant le tribunal, quel que soit par ailleurs le contexte de conflit politique local dans lequel elle a été présentée, aurait eu pour objet principal de nuire aux époux Borès et qu'elle ne visait pas à défendre des intérêts légitimes affectés par la délivrance d'une autorisation d'urbanisme ; qu'enfin, ni le fait que les demandeurs de première instance ont produit, le 17 juin 2015, un mémoire qui a nécessité un report d'audience devant le tribunal, ni le volume de leurs écritures, ni le nombre de leurs moyens ou le caractère mal fondé ou inopérant de certains d'entre eux, ne permettent de regarder le recours formé en l'espèce comme ayant excédé la défense des intérêts légitimes des demandeurs au sens des dispositions » (CAA Lyon 18 janvier 2048, req. n°16LY00172). Plus généralement les actions en dommages et intérêts au titre du recours abusif buttent, soit sur la démonstration de l’existence d’un lien de causalité entre l’exercice du recours contre l’autorisation d’urbanisme et le préjudice subi (voir, par exemple, CAA Marseille, 20 mars 2014, Gérard HADDAD, req. n°13MA02236), soit sur le caractère excessif du préjudice subi alors même que le recours aurait excédé la défense des intérêts légitimes du requérant (voir CAA Marseille, 20 mars 2014, M. HADDAD, req. n°13MA02161).

Qu'importe, pour les professionnels de l'immobilier si le juge administratif fait preuve de pusillanimité en mettant en œuvre cette loi, alors il y a lieu de la changer. C'est à ce stade qu'intervient le projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN), examiné à l'Assemblée nationale, et qui va aggraver cette tendance en modifiant la rédaction de l'article L. 600-7 du Code de l'urbanisme.

Celui-ci est actuellement rédigé de la façon suivante : « Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel. Lorsqu'une association régulièrement déclarée et ayant pour objet principal la protection de l'environnement au sens de l'article L. 141-1 du Code de l'environnement est l'auteur du recours, elle est présumée agir dans les limites de la défense de ses intérêts légitimes ».

L'article 24 du projet de loi ELAN entend faciliter la mise en œuvre de ces dispositions puisque l'article 24 III 7° a) prévoit 7° : « a) Au premier alinéa, les mots : « excèdent la défense des intérêts légitimes » sont remplacés par les mots : « qui traduisent un comportement abusif de la part » et le mot : « excessif » est supprimé ; ». Il s'agissait d'une demande du ministre de la Cohésion des territoires. Celui-ci expose dans sa lettre de mission, destinée à la présidente du groupe de travail devant réfléchir à ce sujet, que « la régulation des recours abusif doit (…) être renforcée » (lettre consultable en page 46 du rapport « Proposition pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et efficace »)
La nouvelle rédaction de l'article L. 600-7 reprend, en substance, la proposition formulée par le groupe de travail précité (p. 42-45). On relèvera que cette modification de l’article L. 600-7, actuellement en discussion, reçoit un soutien plein et entier du rapporteur de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale puisqu’il indique, dans son rapport, que « Les dispositions relatives au contentieux de l’urbanisme font l’unanimité chez les acteurs que le rapporteur a pu auditionner » et il précise : « Le rapporteur insiste tout particulièrement sur l’importance des dispositions qui contribueront (…), à améliorer la lutte contre les recours abusifs » (voir le rapport de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, p.325 consultable sur http://www.assemblee-nationale.fr)

Ce faisant, l'attention sera attirée sur les graves conséquences d'une telle modification.

Le droit au recours, qui consiste à pouvoir saisir un juge en vue de l'application d'une règle de droit, est le droit le plus fondamental qui soit puisqu'il s'agit du droit d'avoir des droits.

À l'instar du Professeur Thierry Renoux (Code constitutionnel commenté, 2005, Litec, commentaire sous l'article 16 de la DDHC), on peut estimer que le premier droit fondamental est celui d'avoir un accès effectif au juge. En effet, l'accès au juge est le préalable nécessaire pour faire valoir la protection de ses droits et de ses libertés. Sans un accès effectif au juge, ces derniers demeurent illusoires. Ce droit au recours effectif est également expressément garanti par l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’Homme (voir en ce sens : CEDH, 26/10/2000, « Kudla contre Pologne", req. n°30210/96).

Il sera rappelé, d'ailleurs, qu'il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qu'« aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ‘Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution’. Il résulte de cette disposition qu'il ne doit pas être porté d'atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction » (Cons. const., 17 janv. 2013, n° 2012-288 QPC, consid. 4 : JurisData n° 2013-000684 ; JO 18 janv. 2013, p. 1293, texte n°88).

Or, faciliter la possibilité pour le bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme d'obtenir une condamnation au titre des dommages et intérêts aura pour conséquence de mettre une pression telle sur les épaules du requérant, au regard des sommes réclamées, que celui-ci n'osera plus contester une telle autorisation, alors même que celle-ci serait gravement illégale.

Le rapport « Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace » passe sous silence les moyens de pression considérables employés par les promoteurs immobiliers à l'égard des simples particuliers qui entendent contester un projet leur causant un préjudice.

Ainsi, les promoteurs sont particulièrement friands de la pratique consistant à faire délivrer, parfois dès le stade de l'introduction d'un recours gracieux, une sommation interpellative par voie d'huissier.

Celle-ci prend la forme d'un courrier indiquant que le recours est manifestement abusif et que chaque mois des dizaines de milliers, voire des centaines de milliers d'euros, sont perdus par le promoteur à cause du recours introduit contre l'autorisation d'urbanisme. Au final il n'est pas rare qu'un promoteur réclame, au titre des dommages et intérêts un, deux ou trois millions d'euros au titre du préjudice subi du fait du prétendu recours abusif !

Autant dire, et même si le préjudice du requérant est substantiel et que l'illégalité du projet de construction apparait comme caractérisée, qu'un tel requérant n'osera pas aller jusqu'au bout de son recours…

Encourager ce type de pratique en facilitant, voire en encourageant un promoteur à introduire une action pour recours abusif ne fait rien de moins que porter un sévère coup de canif au droit au recours des justiciables, et notamment des simples particuliers.

Il est incontestable que des abus ont existé dans le passé, notamment dans la région marseillaise. Cela a d'ailleurs été relayé par des quotidiens régionaux (La Provence, 23 octobre 2012 dans lequel il était indiqué : « L'immobilier a ses maîtres chanteurs, A Marseille, 70 % des permis de construire sont contestés en justice. Démarche qui cache souvent des pratiques crapuleuses »).

Pourtant, ce phénomène doit être relativisé. En effet, comme cela ressort d'une étude réalisée par Renaud Thiele, à l'époque magistrat au tribunal administratif de Marseille, ces recours abusifs, ou bloquants, étaient le fait de deux ou trois personnes, parfois de la même famille, agissant au travers de SCI (voir en ce sens : R. Thiele, Recours bloquants contre des projets immobiliers : l'expérience de la chambre de l'urbanisme : BJDU juill.-août 2013).

Ces recours pouvaient clairement être regardés comme abusifs, dans le sens où l'intérêt pour agir de telles sociétés avait été artificiellement créé. La méthode consistait à acheter des locaux, qui pouvaient être vétustes, voire insalubres, à un prix dérisoire, mais dans des secteurs connaissant un important renouvellement urbain, comme c'est le cas dans le quartier d'affaire de la Joliette à Marseille. Ces biens acquis permettaient à ces requérants mal intentionnés d'avoir un intérêt pour agir pour contester les permis de construire autorisant la réalisation d'importants projets immobiliers puis d'obtenir le versement, en contrepartie du désistement de leur action, une « indemnité » souvent supérieure à la valeur vénale du bien prétendument impacté par le projet de construction.

Il est certain que ce type de pratique a été rendu possible, d'une part, par une jurisprudence administrative particulièrement libérale sur la notion d'intérêt pour agir (il a été jugé que justifie d'un intérêt suffisant pour demander l’annulation d’un permis de construire un centre commercial, « compte tenu notamment de [son] importance », le propriétaire d’un appartement situé à environ 800 mètres de celui-ci : CE, 24 juin 1991, n° 117736, Sté SCAEX Inter Provence Côte d'Azur : JurisData n° 1991-043584 ; Lebon T. 1991, p. 1110) et, d'autre part, une relative inconscience des promoteurs immobiliers qui « achetaient » la possibilité de construire d'importants complexes immobiliers purgés de tout recours et donc sans risque d'annulation. Une telle indemnité, comprise généralement entre 100 000 euros et 200 000 euros, ne pesait pas lourd, notamment en période de plein boom de l'immobilier dans les années 2000, pour un projet générant un chiffre d’affaires de plusieurs dizaines de millions d'euros.

On relèvera, d'ailleurs, qu'aucune action pour recours abusif n'était introduite devant le juge civil à cette époque…

Quoiqu'il en soit de telles pratiques, condamnables, étaient le fruit d'un nombre très limité de personnes. Pour celles-ci la question de l'existence d'un recours abusif se pose clairement. Le terrain pénal, au titre du chantage, peut même être envisagé.

En revanche, ce qui aujourd'hui est en train de se passer c'est qu'en généralisant, et en banalisant l'exercice de l'action pour recours abusif, cela encourage les actions d'intimidation des promoteurs immobiliers à l'encontre des simples particuliers dont le bien peut subir une baisse de valeur vénale entre 10 % à 30 % du fait de la réalisation du projet. Or ce bien immobilier, il ne faut pas l'oublier, est souvent le fruit du travail d'une vie…

De cette analyse il ne faut pas déduire que les actions dilatoires ou introduites avec une légèreté particulièrement blâmable se justifient. Toutefois, la position des particuliers doit être mise dans la balance des intérêts en présence, alors que celle-ci apparaît aujourd'hui désespérément oubliée dans les derniers rapports remis sur la question des recours en matière d'urbanisme (voir également le rapport Labetoule, Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre du 25 avril 2013).

Aussi, ces observations amènent à formuler les propositions suivantes notamment dans le cadre de la future loi ELAN, actuellement en cours de discussion :

- 1) si effectivement, dans la rédaction de l'article L. 600-7, la substitution de la notion « d'excéder la défense des intérêts légitimes » par celle de « comportement abusif » apparaît opportune dans la mesure où la notion d'abus est plus usuelle en droit, en revanche la suppression de la condition du caractère « excessif » du préjudice subi apparaît comme portant une atteinte substantielle au droit au recours.

En effet, le fait d'accroître les chances pour un promoteur de pouvoir faire condamner un simple particulier à payer une somme exorbitante pouvant aller jusqu'à plusieurs millions d'euros s'avère totalement disproportionné par rapport à l'objectif recherché consistant à accélérer la production de logements, à supposer que l'introduction des recours contentieux soit la cause réelle de la pénurie de logements…

- 2) la seule mesure qui apparaît réellement efficace consiste à faire réduire le délai de jugement des affaires en matière d'urbanisme. À ce titre, le rapport « Proposition pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et efficace » préconise une mesure forte, à savoir fixer un délai de jugement à dix mois (mesure n° 10, page 18-20). Il faut espérer que cette mesure soit reprise dans le cadre de cette loi, ou d'un décret d'application.

- 3) surtout il apparaît indispensable d'encadrer le montant qui peut être prononcé par le juge administratif en cas de recours abusif. Ainsi un plafond pourrait être fixé à hauteur de 20 000 ou 30 000 euros, ce qui mettrait un terme aux demandes de condamner à plusieurs millions d'euros qui s'apparentent à une véritable menace à l'égard des requérants de bonne foi, qui sont largement majoritaires.

Il pourrait aussi être envisagé que le juge prenne en compte les revenus des requérants dans le cadre de sa condamnation.

On relèvera aussi que, dans l'intéressante étude de droit comparé jointe au rapport « Proposition pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et efficace », réalisée par les professeurs R. Noguellou et P. Soler-Couteaux (p. 56-60), il est indiqué que dans les autres pays « la principale mesure [contre les recours abusifs] semble être la mise à la charge du requérant de l'ensemble des frais de recours (…). Parfois en plus de ces frais, d'autres condamnations peuvent être prononcées. Ainsi, en Italie, si le recours apparaît comme dénué de fondement, le juge peut condamner le requérant à payer plus que le simple remboursement des frais de la partie adverse (sans pouvoir dépasser le double de ces frais) » (voir p.58 du rapport).

Nous sommes donc bien loin des millions demandés par les promoteurs en France. Une telle pratique des pays étrangers doit nécessairement inspirer celle de la France dans le cadre de la lutte des recours abusifs.

En revanche, le fait de réaliser des manœuvres frauduleuses consistant, par exemple, à créer son propre intérêt pour agir en achetant ou en louant un bien situé à proximité d'un secteur en construction (à l'instar de ce qui a pu se faire dans le quartier de la Joliette à Marseille), dans le seul but de pouvoir contester des autorisations d'urbanisme dans l'optique de s'enrichir, devrait pouvoir faire l'objet de poursuites pénales.

- 4) par ailleurs il apparaît indispensable que cesse la possibilité reconnue tant au juge administratif qu'au juge civil de pouvoir prononcer une condamnation au titre du recours abusif. En effet, nonobstant l'introduction des dispositions de l'article L. 600-7 du Code de l'urbanisme qui donnent compétence au juge administratif pour se prononcer sur le caractère abusif d'un recours, le juge civil se reconnaît encore compétent pour pouvoir se prononcer sur cette question (Cass. 1re civ., 16 nov. 2016, n° 16-14.152, F-S + B : JurisData n° 2016-024000).
Ainsi le bénéficiaire de l'autorisation d'urbanisme, et en premier lieu le promoteur, dispose d'un double levier de pression vis-à-vis du requérant, ce qui apparaît porter une atteinte totalement excessive au droit au recours.

En outre, comme le souligne le rapport « Proposition pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et efficace », « le fait que le juge civil n'[a] pas à connaître de l'action principale, il n'est pas le mieux à même d'en apprécier le caractère abusif » (p. 43).

Il résulte de ce qui précède qu'il est sollicité, comme corollaire de la possibilité de formuler des conclusions pour recours abusif au juge administratif, de lui donner la compétence exclusive dans ce domaine.

- 5) enfin, et au nom du principe de l'égalité des armes tel que consacré par l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il apparaît plus que légitime que le requérant, qui fait l'objet de conclusions indemnitaires sur le fondement du caractère abusif de son action, puisse également formuler, dans l'instance administrative, des conclusions indemnitaires, notamment sur le fondement du préjudice moral. Ainsi, si in fine le juge constate l'absence du caractère abusif du recours, voire son caractère fondé, il pourra condamner au paiement de dommages et intérêts le promoteur impétueux qui a abusivement fait pression sur le requérant en lui réclamant des sommes totalement déraisonnables.

Il faut espérer que cette lettre ouverte ne restera pas veine et permettra effectivement un meilleur équilibre entre droit au recours et droit à construire.

Benjamin Hachem,
avocat au barreau de Marseille
docteur en droit public
 

Article publié à la Semaine Juridique administration et collectivité territorriale du 18 juin 2018, n°24

L'exercice du droit au recours à l’encontre des autorisations de construire ne cesse d’être contesté depuis plusieurs années. Le projet de loi ELAN, actuellement en discussion devant le Parlement, ne déroge pas à cette tendance, puisqu’en modifiant la rédaction de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme il tend à faciliter la condamnation des requérants au paiement de dommages et intérêts au titre du recours abusif. On ne peut que s’inquiéter d’une telle tendance qui est susceptible d’encourager les mesures d’intimidation des professionnels de l’immobilier à l’encontre des requérants de bonne foi.

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L’intérêt pour agir en matière d’urbanisme, la révolution copernicienne a bien eu lieu ! (Partie 1)

Site : Benjamin Hachem : avocat-benjamin-hachem.fr

L’intérêt pour agir en matière d’urbanisme, la révolution copernicienne a bien eu lieu ! (Partie 1)

L’intérêt pour agir en matière d’urbanisme,  la révolution copernicienne a bien eu lieu ! (Partie 1)
L’intérêt pour agir en matière d’urbanisme,
la révolution copernicienne a (finalement) bien eu lieu !
 
 
 
Rarement une notion de contentieux administratif n’aura autant fait parler d’elle ces dernières années que celle d’intérêt pour agir en matière d’urbanisme. En effet, cette notion a été associée à celle de recours dit « abusifs » dirigés à l’encontre des autorisations d’urbanisme, au premier chef desquelles figuraient les permis de construire.
 
Ainsi, par exemple, la presse régionale, pourtant peu prolixe en termes d’articles en matière de contentieux administratifs, a pu faire des unes de journal sur les recours « crapuleux » qu’exerceraient certains requérants à l’encontre des promoteurs immobiliers qui seraient alors victime d’un véritable racket… (voir : La Provence, 23 octobre 2012 dans lequel il était indiqué : « L’immobilier a ses maîtres chanteurs, A Marseille, 70% des permis de construire sont contestés en justice. Démarche qui cache souvent des pratiques crapuleuses »).
 
La lutte contre le recours abusif était ainsi devenue une cause nationale et il y avait lieu d’y lutter de manière vigoureuse.
 
C’est dans ce contexte qu’ont été adoptées les nouvelles dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme qui trouvent leurs origines dans le travail du groupe de réflexion présidé par Monsieur Daniel Labetoule qui a abouti au rapport « construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » (le rapport est consultable sur le site internet de la documentation française : www.ladocumentationfrancaise.fr).
 
Toutefois, si ces dispositions avaient pour objectif légitime de faire obstacle à certains  requérants, mal intentionnés, d’instrumentaliser le juge administratif et le contentieux administratif dans le seul but de satisfaire un intérêt privé au détriment de l’intérêt général (1.), force est de constater que certaines juridictions du fond ont donné une portée anormalement extensives aux nouvelles dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme (2.). Après avoir changé à trois reprises de positions en moins d’un an, il semblerait que le Conseil d’Etat, ait enfin décidé de prendre clairement position en faveur d’une interprétation favorable aux requérants (3.).
 
 
 
 
1-      La volonté du législateur de mettre un terme à l’instrumentalisation du juge administratif
 
L’objet des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme était d’éviter que l’accès au juge de l’excès de pouvoir, en raison d’un l’intérêt pour agir apprécié libéralement par la jurisprudence du Conseil d’Etat, permette la satisfaction d’intérêts privés au détriment de l’intérêt général.
 
L’intérêt pour agir a toujours fait l’objet d’une bienveillante interprétation par la jurisprudence classique du Conseil d’Etat. En effet, comme l’expose si justement le Professeur Chapus dans ses ouvrages « Droit du contentieux administratif » et « Droit administratif général » un particulier qui introduit un recours pour excès de pouvoir permet la satisfaction de l’intérêt général. En effet, c’est parce que « la légalité est le bien de tous (…) [qu’]il est d’intérêt général que la légalité soit respectée » (R. CHAPUS, Droit administratif général, 15e édition, Montchrétien, p.788). Par suite « il importe (…) à l’intérêt général que toutes décisions illégales puissent être déférées au juge et censurées par lui ».  
 
En d’autres termes, ce requérant, généralement de simples particuliers, en recherchant la satisfaction de son intérêt privé permet surtout d’assurer le respect d’un principe qui le transcende : le principe de légalité.  Ainsi pensant « agir égoïstement dans son seul intérêt »  le particulier se comporte, en réalité, « comme un défenseur de la légalité ou un "un procureur du droit" » (R. CHAPUS, Droit administratif général, 15e édition, Montchrétien, p.788).
 
C’est pour cela que le Professeur CHAPUS qualifie le recours pour excès de pouvoir de « recours d’utilité publique ». C’est en raison de ce caractère bien particulier du recours pour excès de pouvoir  que celui-ci doit « être facile à exercer » pour pouvoir être mis en œuvre « par le plus grand nombre de personnes possibles » (C. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrétien, 12e édition, p. 224). Cet objectif visant à garantir l’accès le plus large possible au prétoire du juge afin d’assurer que le « procès » à l’acte administratif ait bien lieu explique le libéralisme dans l’appréciation de l’intérêt pour agir au point de se rapprocher d’une « action populaire » (Idem, p. 225).
 
C’est parce qu’il a pour « objet la sauvegarde de la légalité » que la jurisprudence a défini «  de façon très extensive l’intérêt personnel dont les requérants doivent justifier pour être recevable » (Idem, pp.225-226). Cependant l’action de l’administration n’était pas freinée outre mesure puisqu’en vertu d’une règle fondamentale du droit public, le caractère exécutoire de la décision n’était pas remis en cause par l’exercice d’un recours pour excès de pouvoir (CE Ass., 2 juillet 1982, Huglo, req. n° 25288). L’architecture du contentieux administratif paraissait ainsi avoir trouvé un équilibre.
 
La notion d’intérêt pour agir en matière de contentieux de l’urbanisme n’a pas échappé à cette interprétation bienveillante de la jurisprudence administrative qui l’a étendu au-delà de ce que l’on pouvait s’y attendre
 
Pour pouvoir contester un projet de construction le requérant devait bénéficier de la qualité de voisin immédiat. Toutefois, il est apparu que le caractère immédiat de ce voisinage ne permettait plus de jouer le rôle de « garde-fou » contre une lecture anormalement large de la notion d’intérêt pour agir.
 
Ainsi il a été jugé que disposait d’un intérêt pour agir un propriétaire d'une  résidence secondaire qui entendait contester l’autorisation de construire un village de vacances distant d’environ 730 mètres (CE 15 avril 1983, Commune de Menet, req. n°28555, publiée au receuil Lebon). De même la Cour administrative de Nantes avait jugé que devaient être regardés comme ayant un intérêt pour agir des requérants qui contestaient un permis de construire autorisant la construction d’une serre développant une surface hors œuvre brute de 3 887 m2 située à une distance comprise entre 250 et 900 mètres de leurs lieux d’habitation au regard de son implantation dans un secteur dépourvu de relief comportant un habitat diffus (CAA NANTES 14 mai 2002, M. Pâques, req. n°00NT01122).
 
Enfin, en vertu de la jurisprudence « Société Scaex Inter Provence Côte d'Azur » du Conseil d’Etat , régulièrement citée en matière de contentieux d’autorisations d’urbanisme, il a été jugé que justifie d'un intérêt suffisant pour demander l’annulation d’un permis de construire un centre commercial, « compte tenu notamment de [son] importance », le propriétaire d’un appartement situé à environ 800 mètres de celui-ci (CE 24 juin 1991, Société Scaex Inter Provence Côte d'Azur du Conseil d’Etat, req. n° 117736, publié aux tables du recueil Lebon).
 
Ainsi il suffisait au requérant d’être « voisin » d’un projet de construction pour disposer d’un « titre » l’habilitant à le contester. Dès lors devait apparaître une présomption d’intérêt pour agir puisque la reconnaissance de cette relative proximité entre le projet attaqué et le requérant dispensait ce dernier d’exposer en quoi ce projet était susceptible de lui léser un intérêt dans ses conditions d’habitabilité de son bien en lui causant, par exemple, des nuisances visuelles ou sonores.
 
Or une telle présomption pouvait contrevenir à la conception classique de l’intérêt pour agir. Si, comme le souligne le Professeur CHAPUS, en contentieux administratif le caractère direct et certain du préjudice doit, en réalité, être entendu comme n’étant « ni exagérément indirecte, ni exagérément incertaine » (R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrétien, p.473), il ne saurait pour autant être présumé du seul fait de la proximité d’un projet de construction avec le domicile du requérant. Il doit être exposé dans la requête, même sommairement, en quoi le projet lui cause une gêne potentielle dans les conditions d’occupation de son bien, sans pour autant lui imposer de démontrer le caractère certain de cette gêne. Il suffit, à notre sens, que cette gêne se borne à être vraisemblable.
 
Il est certain que le caractère objectif du contentieux de l’excès de pouvoir explique cette minimisation de la notion d’intérêt personnel du requérant, qui est nécessairement subjective, au point de la faire disparaître derrière celle de « voisin immédiat » du projet attaqué et qui fait appel au critère de la proximité.
 
Si cette conception extensive de la notion d’intérêt pour agir est à l’origine de nombreux bienfaits, notamment en ce qu’elle a permis de faire triompher le principe de légalité, elle a également été perçue par certains comme un moyen de contester les projets de logements collectifs dans l’unique but de monnayer leur désistement. Ce type d’agissements a d’ailleurs pu faire l’objet de condamnation par le juge pénal en les qualifiant d’escroquerie (voir : C. Cass., crim., 22 janvier 2014, pourvoi n° 12-88042).
 
Le procédé était simple. Des requérants peu scrupuleux faisaient l’acquisition de plusieurs biens, parfois d’une taille très modeste et particulièrement vétustes, dans des quartiers en pleine restructuration à l’intérieur desquels les opérateurs immobiliers obtenaient la délivrance d’autorisations de construire pour la réalisation de grands ensembles immobiliers. Ces requérants se construisaient ainsi « artificiellement » un intérêt pour agir (voir en ce sens : M.-C. MEHL-SCHOUDER et ali, Code de l’urbanisme commenté, Dalloz, 23e édition, p.1874, commentaire sous l’article L. 600-8)
 
Disposant d’un intérêt pour agir en leur qualité de voisin du projet, ces requérants contestaient systématiquement les permis de construire ainsi délivrés. Or, comme le relève le groupe travail « construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » de tels recours avaient pour effet de « faire obstacle, tant que le litige n’est pas définitivement tranché, à l’exécution des travaux » (construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre, p.4, prec.).  Par suite, et alors même que rien dans le code de l’urbanisme confère un caractère suspensif aux recours en annulation, ces derniers provoquaient une suspension de fait des autorisations d’urbanisme. En effet, les établissements bancaires refusaient de financer une opération sur laquelle pesait un risque d’annulation du permis de construire et donc, in fine, d’une possible mesure de démolition prononcée par le juge judiciaire sur le fondement des dispositions de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme (Voir : Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre, rapport, page 4).
 
Il résultait de cette situation que le promoteur se retrouvait bloqué pendant plusieurs longs mois, voire années, le temps que le juge administratif statue en première instance sur la requête en annulation et, le cas échant, en appel ce qui prolongeait d’autant l’incertitude quant au devenir légal et financier de l’opération…
 
Face à cette situation difficilement tenable pour le promoteur qui voyait sa commercialisation stoppée et le financement de son opération arrêté, celui-ci acceptait de monnayer le désistement du requérant qui avait parfaitement connaissance de cette situation de blocage et du pouvoir de nuisance de son recours en annulation.
 
Le développement du monnayage des désistements avait pris une telle ampleur que celui-ci a été perçu, certainement de manière exagérée, comme un véritable obstacle à l’objectif de création de logements chiffrés à 500.000 par an par le ministère du logement et de l’habitat durable, sous-estimant certainement la crise auquel était exposé le secteur immobilier, mais aussi les effets liés à l’encadrement des loyers par la loi Duflot.
                                                  
La manœuvre consistant à se créer artificiellement un intérêt pour agir apparaissait comme particulièrement peu acceptable en raison de l’instrumentalisation du recours pour excès de pouvoir, et donc du juge administratif, puisque ce type de requérants tirait parti de la notion d’intérêt pour agir, entendu largement par la jurisprudence, afin de contester le maximum de projets d’envergure dans le seul but d’obtenir le paiement d’une somme d’argent en contrepartie de leur désistement.
 
Ainsi on arrivait à un jeu à somme négatif : d’une part, le projet de logements collectifs était retardé dans sa mise en œuvre et le prix des logements était revu à la hausse du fait de l’intégration du coût du désistement et, d’autre part, le désistement avait pour effet de ne pas soumettre au contrôle du juge de l’excès de pouvoir ledit projet alors que sa légalité pouvait être sujette à caution.
 
In fine l’exercice de tels recours pour excès de pouvoir loin de servir l’intérêt général, au contraire, le desservait, ce qui pouvait apparaître comme un comble en matière de droit administratif !
 
2-      L’interprétation anormalement sévère des dispositions de l’article dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme par certains juges du fond
 
C’est dans ce contexte tendu qu’ont été adoptées les dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme issues de l’article 1 de l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 entrées en vigueur le 19 aout de la même année.
 
Ces dispositions ont pour vocation de fixer un cadre à la notion d’intérêt pour agir en matière de contestations d’autorisations d’urbanisme alors que, jusqu’à présent, celle-ci avait été définie de manière prétorienne.
 
Selon cet article « Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation ».
 
Ainsi, pour qu’une personne physique ou morale de droit privé, à l’exclusion des associations, puisse avoir un intérêt à contester un permis de construire, de démolir ou d’aménager, ce qui semble laisser de côté les déclarations préalable de travaux (voir en ce sens, par exemple, TA GRENOBLE, 30 octobre 2014, DA SILVA, req. n°1204601), il est nécessaire que cette personne démontre que la construction, l'aménagement ou les travaux autorisés par ce permis « sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement » en qualité de propriétaire ou de locataire ou qu’elle occupera en raison d’une promesse de vente ou d’un contrat de vente en état futur d’achèvement.
 
Il appartenait donc à la jurisprudence administrative de déterminer ce que l’on devait entendre par constructions, aménagements ou travaux « de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ».
 
Surtout la jurisprudence devait indiquer si ces dispositions remettaient fondamentalement en cause la notion d’intérêt pour agir telle qu’elle ressortait de la jurisprudence antérieure du Conseil d’Etat, ou s’il s’agissait seulement d’un ajustement dans le but de faire obstacle aux recours abusifs.
 
Il appartenait aux juges du fonds de se prononcer avant le Conseil d’Etat qui, en dernier ressort, devait façonner son œuvre prétorienne en rendant une ou plusieurs décisions de principe sur ce point. Toutefois cet ordre naturel des choses a été inversé puisque le Conseil d’Etat a été saisi, pour avis sur la question de savoir si les dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme devaient s’appliquer aux instances en cours ou uniquement aux recours introduits postérieurement au 19 août 2013, date de leur entrée en vigueur.
 
Dans son avis du 18 juin 2014 la Haute juridiction a estimé que ces nouvelles dispositions affectent « la substance du droit de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative», et qu’elles doivent dès lors être, « en l'absence de dispositions contraires expresses, applicables aux recours formés contre les décisions intervenues après leur entrée en vigueur » (CE 18 juin 2014, req. n°376113, Avis publié au receuil Lebon).
 
Ainsi, pour le Conseil d’Etat, l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme affecte « la substance » du droit au recours et donc l’accès au juge de l’excès pouvoir. On pouvait donc légitimement penser, à la lecture de cet avis, que ces dispositions avaient pour effet de restreindre les effets de la notion d’intérêt pour agir et qu’il y avait donc lieu de les appliquer que postérieurement à leur entrée en vigueur et non aux instances en cours. Cet avis se voulait alors être protecteur des intérêts des requérants souhaitant obtenir l’annulation d’une autorisation d’urbanisme en retardant au maximum l’applicabilité dans le temps de ces dispositions qui leur étaient défavorables. Toutefois l’avis se révélait silencieux quant à l’importance de l’atteinte au droit de former un recours en excès de pouvoir.
 
Cependant certaines juridictions, au premier chef les juridictions marseillaises, ont vu dans l’expression « affectent la substance du droit au recours » une appréciation de nature à bouleverser l’interprétation de la notion d’intérêt pour agir. Il faut bien admettre que la notion de « substance » laisse penser que le « cœur » du droit au recours était atteint et que, par voie d’incidence, la notion d’intérêt pour agir était également affectée. Les nouvelles dispositions de l’article L. 600-1-2, « éclairées » par l’avis du Conseil d’Etat, ont été alors perçues comme une invitation à modifier, voire à révolutionner la notion d’intérêt pour agir en matière de contestation d’autorisations d’urbanisme. D’un avis qui se voulait être protecteur des intérêts des justiciables, les décisions rendues par certaines juridictions de fond ont abouti à une situation où l’accès au prétoire du juge allait être sensiblement réduit et d’une notion anormalement extensive de la notion d’intérêt pour agir frisant l’actio populi, cette interprétation anormalement restrictive allait porter un coup sévère au droit au recours.
 
Ainsi le tribunal administratif de Marseille a pu juger que la circonstance que « les requérants indiquent que la maison dont ils sont propriétaires est située à proximité immédiate du projet, lequel est visible tant depuis leur habitation que depuis un bâtiment annexe situé en contrebas de la parcelle et que, d’une hauteur de 16 m, le projet aura pour effet de barrer la vue dégagée dont ils disposent sur les collines marseillaise entrainant une perte évidente de valeur vénale dudit bien » ne suffit pas pour leur donner un intérêt pour agir à contester ce projet d’immeuble collectif. En effet dans un très long « Considérant », qui permet d’ailleurs de douter du caractère manifeste de la question à trancher, le Tribunal juge « (…) qu’il ressort des pièces produites que l’habitation de M. et Mme Manfredi et le projet de construction sont relativement distants ; qu’en effet, la maison des requérants est implantée en retrait de l’avenue Frédéric Mistral, voie de circulation importante, qui le sépare du terrain d’assiette du projet ; qu’en outre, il ressort du plan de masse du projet que la future construction sera elle-même implantée avec un retrait de 15 m par rapport à la voie ; que de plus, il ressort des plans de coupe et du plan de façade Sud du dossier de permis de construire que la hauteur de la façade située sur l’avenue Frédéric Mistral , donc seule potentiellement visible depuis la propriété des requérants, est limitée à environ 14 m ; que le terrain d’assiette du projet étant situé en contrebas par rapport à la propriété des requérantes, le projet compte tenu de sa hauteur relative, ne saurait avoir pour conséquence de supprimer la vue dégagée sur les collines marseillaises dont les requérants se prévalent ; qu’en tout état de cause, cette atteinte supposée aux conditions de jouissance du bien, ne pourrait, qu’être très relative compte tenu de la configuration des lieux ; qu’enfin la perte de valeur vénale du bien alléguée par les requérants ne saurait être regardée comme de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance au sens de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme ; que dans ces conditions, M. et Mme Manfredi ne justifient pas d’un intérêt pour agir suffisant pour contester [le permis de construire] » (TA MARSEILLE, M. et Mme MANFREDI, 2 avril 2015, req. n°1500362).
 
Par suite au regard de cette très longue motivation, il a été dénié aux époux MANFREDI de pouvoir porter l’affaire au fond, leur requête ne franchissant pas le stade du « filtre » de la recevabilité … On apprendra également, par cette décision, que la perte de valeur vénale d’un bien en raison des nuisances causées par le futur projet de construction n’est pas de nature à donner un intérêt pour agir en matière de contestations d’autorisations d’urbanisme…
 
De même il a été jugé par cette même juridicition « qu'en se bornant à faire état, sans en justifier, de ce que la construction projetée aura une hauteur supérieure à celle du bâtiment existant les privant du seul accès direct à la lumière naturelle et de ce que les travaux engendreront des dommages aux murs et fondations de leur maison venant d'être rénovée, les requérants ne peuvent être regardés comme justifiant d'un intérêt à agir à l'encontre du permis en litige au sens des dispositions précitées des articles L. 600-1-2 et L. 600-1-3 du code de l'urbanisme leur donnant qualité pour demander l'annulation du permis de construire délivré à la SARL Bompark ; que, par suite, leur requête doit être regardée comme manifestement irrecevable » (TA Marseille, réf., 6 nov.2013, MM. Champlain et Perrin : req. n° 1305529).
 
Enfin, on relèvera que pour la juridiction marseillaise le fait d’être voisin immédiat, voire limitrophe, ne saurait dispenser le requérant d’indiquer précisément en quoi le projet attaqué est de nature à porter atteinte aux conditions de jouissance de son bien.
 
En effet il a été jugé « Considérant que dans leur requête introductive d’instance, les requérants ont seulement indiqué et justifié qu’ils étaient propriétaires et occupants de biens immobilier et que les constructions autorisées par l’arrêté attaqué étaient « de nature à bouleverser totalement leur environnement au regard du volume annoncé et de ses incidences sur l’ensemble des équipements publics qu’il s’agisse des voies d’accès ou des ouvrages d’assainissement collectifs » ; qu’invités par le tribunal, par lettre du greffe en date du 12 février 2015 à justifier de leur intérêt à agir au regard des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de justice administrative, les requérants ont indiqué qu’ils étaient voisins  proches voire limitrophes de la construction envisagée et que la requête énonçait « très précisément les arguments fondés sur des risques d’atteinte à la sécurité des biens et des personnes consécutive au projet considéré ; Considérant toutefois que la seule désignation des biens dont les requérants sont propriétaires, alors même que ces derniers sont proches du terrain d’assiette du projet de construction, ne saurait suffire à justifier d’un intérêt pour agir à l’encontre du permis de construire objet du litige ; que l’affirmation selon laquelle le projet serait de nature à bouleverser leur environnement, formulée en termes très généraux, ne suffit pas d’avantage à justifier que le projet serait de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance des biens régulièrement détenus ou occupés au sens de l’article L.  600-1-2 du code de l’urbanisme précité »  (TA Marseille, M. et Mme VOIRET, ord, 20 mai 2015, req. n°1500631).     
 
L’image qui se dégage de cette ligne jurisprudentielle est celui d’un mouvement de balancier qui, d’une appréciation très libérale de la notion d’intérêt pour agir, a basculé vers une notion anormalement restrictive qui ferme drastiquement l’accès au juge de l’excès de pouvoir. Le Conseil d’Etat, saisi de cette question, aura dû prendre pas moins de trois décisions de principe, parfois opposées, en moins d’une année pour trouver un nouvel équilibre sur la notion d’intérêt pour agir.
 
 

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L’intérêt pour agir en matière d’urbanisme, la révolution copernicienne a bien eu lieu ! (Partie 2)

Site : Benjamin Hachem : avocat-benjamin-hachem.fr

L’intérêt pour agir en matière d’urbanisme, la révolution copernicienne a bien eu lieu ! (Partie 2)

L’intérêt pour agir en matière d’urbanisme, la révolution copernicienne a bien eu lieu ! (Partie 2)
L’intérêt pour agir en matière d’urbanisme,
la révolution copernicienne a (finalement) bien eu lieu ! (Partie II)
 
 
 
Rarement une notion de contentieux administratif n’aura autant fait parler d’elle ces dernières années que celle d’intérêt pour agir en matière d’urbanisme. En effet, cette notion a été associée à celle de recours dit « abusifs » dirigés à l’encontre des autorisations d’urbanisme, au premier chef desquelles figuraient les permis de construire.
 
Ainsi, par exemple, la presse régionale, pourtant peu prolixe en termes d’articles en matière de contentieux administratifs, a pu faire des unes de journal sur les recours « crapuleux » qu’exerceraient certains requérants à l’encontre des promoteurs immobiliers qui seraient alors victime d’un véritable racket… (voir : La Provence, 23 octobre 2012 dans lequel il était indiqué : « L’immobilier a ses maîtres chanteurs, A Marseille, 70% des permis de construire sont contestés en justice. Démarche qui cache souvent des pratiques crapuleuses »).
 
La lutte contre le recours abusif était ainsi devenue une cause nationale et il y avait lieu d’y lutter de manière vigoureuse.
 
C’est dans ce contexte qu’ont été adoptées les nouvelles dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme qui trouvent leurs origines dans le travail du groupe de réflexion présidé par Monsieur Daniel Labetoule qui a abouti au rapport « construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » (le rapport est consultable sur le site internet de la documentation française : www.ladocumentationfrancaise.fr).
 
Toutefois, si ces dispositions avaient pour objectif légitime de faire obstacle à certains  requérants, mal intentionnés, d’instrumentaliser le juge administratif et le contentieux administratif dans le seul but de satisfaire un intérêt privé au détriment de l’intérêt général (1.), force est de constater que certaines juridictions du fond ont donné une portée anormalement extensives aux nouvelles dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme (2.). Après avoir changé à trois reprises de positions en moins d’un an, il semblerait que le Conseil d’Etat, ait enfin décidé de prendre clairement position en faveur d’une interprétation favorable aux requérants (3.).
 
 
 
 
1-      La volonté du législateur de mettre un terme à l’instrumentalisation du juge administratif
 
L’objet des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme était d’éviter que l’accès au juge de l’excès de pouvoir, en raison d’un l’intérêt pour agir apprécié libéralement par la jurisprudence du Conseil d’Etat, permette la satisfaction d’intérêts privés au détriment de l’intérêt général.
 
L’intérêt pour agir a toujours fait l’objet d’une bienveillante interprétation par la jurisprudence classique du Conseil d’Etat. En effet, comme l’expose si justement le Professeur Chapus dans ses ouvrages « Droit du contentieux administratif » et « Droit administratif général » un particulier qui introduit un recours pour excès de pouvoir permet la satisfaction de l’intérêt général. En effet, c’est parce que « la légalité est le bien de tous (…) [qu’]il est d’intérêt général que la légalité soit respectée » (R. CHAPUS, Droit administratif général, 15e édition, Montchrétien, p.788). Par suite « il importe (…) à l’intérêt général que toutes décisions illégales puissent être déférées au juge et censurées par lui ».  
 
En d’autres termes, ce requérant, généralement de simples particuliers, en recherchant la satisfaction de son intérêt privé permet surtout d’assurer le respect d’un principe qui le transcende : le principe de légalité.  Ainsi pensant « agir égoïstement dans son seul intérêt »  le particulier se comporte, en réalité, « comme un défenseur de la légalité ou un "un procureur du droit" » (R. CHAPUS, Droit administratif général, 15e édition, Montchrétien, p.788).
 
C’est pour cela que le Professeur CHAPUS qualifie le recours pour excès de pouvoir de « recours d’utilité publique ». C’est en raison de ce caractère bien particulier du recours pour excès de pouvoir  que celui-ci doit « être facile à exercer » pour pouvoir être mis en œuvre « par le plus grand nombre de personnes possibles » (C. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrétien, 12e édition, p. 224). Cet objectif visant à garantir l’accès le plus large possible au prétoire du juge afin d’assurer que le « procès » à l’acte administratif ait bien lieu explique le libéralisme dans l’appréciation de l’intérêt pour agir au point de se rapprocher d’une « action populaire » (Idem, p. 225).
 
C’est parce qu’il a pour « objet la sauvegarde de la légalité » que la jurisprudence a défini «  de façon très extensive l’intérêt personnel dont les requérants doivent justifier pour être recevable » (Idem, pp.225-226). Cependant l’action de l’administration n’était pas freinée outre mesure puisqu’en vertu d’une règle fondamentale du droit public, le caractère exécutoire de la décision n’était pas remis en cause par l’exercice d’un recours pour excès de pouvoir (CE Ass., 2 juillet 1982, Huglo, req. n° 25288). L’architecture du contentieux administratif paraissait ainsi avoir trouvé un équilibre.
 
La notion d’intérêt pour agir en matière de contentieux de l’urbanisme n’a pas échappé à cette interprétation bienveillante de la jurisprudence administrative qui l’a étendu au-delà de ce que l’on pouvait s’y attendre
 
Pour pouvoir contester un projet de construction le requérant devait bénéficier de la qualité de voisin immédiat. Toutefois, il est apparu que le caractère immédiat de ce voisinage ne permettait plus de jouer le rôle de « garde-fou » contre une lecture anormalement large de la notion d’intérêt pour agir.
 
Ainsi il a été jugé que disposait d’un intérêt pour agir un propriétaire d'une  résidence secondaire qui entendait contester l’autorisation de construire un village de vacances distant d’environ 730 mètres (CE 15 avril 1983, Commune de Menet, req. n°28555, publiée au receuil Lebon). De même la Cour administrative de Nantes avait jugé que devaient être regardés comme ayant un intérêt pour agir des requérants qui contestaient un permis de construire autorisant la construction d’une serre développant une surface hors œuvre brute de 3 887 m2 située à une distance comprise entre 250 et 900 mètres de leurs lieux d’habitation au regard de son implantation dans un secteur dépourvu de relief comportant un habitat diffus (CAA NANTES 14 mai 2002, M. Pâques, req. n°00NT01122).
 
Enfin, en vertu de la jurisprudence « Société Scaex Inter Provence Côte d'Azur » du Conseil d’Etat , régulièrement citée en matière de contentieux d’autorisations d’urbanisme, il a été jugé que justifie d'un intérêt suffisant pour demander l’annulation d’un permis de construire un centre commercial, « compte tenu notamment de [son] importance », le propriétaire d’un appartement situé à environ 800 mètres de celui-ci (CE 24 juin 1991, Société Scaex Inter Provence Côte d'Azur du Conseil d’Etat, req. n° 117736, publié aux tables du recueil Lebon).
 
Ainsi il suffisait au requérant d’être « voisin » d’un projet de construction pour disposer d’un « titre » l’habilitant à le contester. Dès lors devait apparaître une présomption d’intérêt pour agir puisque la reconnaissance de cette relative proximité entre le projet attaqué et le requérant dispensait ce dernier d’exposer en quoi ce projet était susceptible de lui léser un intérêt dans ses conditions d’habitabilité de son bien en lui causant, par exemple, des nuisances visuelles ou sonores.
 
Or une telle présomption pouvait contrevenir à la conception classique de l’intérêt pour agir. Si, comme le souligne le Professeur CHAPUS, en contentieux administratif le caractère direct et certain du préjudice doit, en réalité, être entendu comme n’étant « ni exagérément indirecte, ni exagérément incertaine » (R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrétien, p.473), il ne saurait pour autant être présumé du seul fait de la proximité d’un projet de construction avec le domicile du requérant. Il doit être exposé dans la requête, même sommairement, en quoi le projet lui cause une gêne potentielle dans les conditions d’occupation de son bien, sans pour autant lui imposer de démontrer le caractère certain de cette gêne. Il suffit, à notre sens, que cette gêne se borne à être vraisemblable.
 
Il est certain que le caractère objectif du contentieux de l’excès de pouvoir explique cette minimisation de la notion d’intérêt personnel du requérant, qui est nécessairement subjective, au point de la faire disparaître derrière celle de « voisin immédiat » du projet attaqué et qui fait appel au critère de la proximité.
 
Si cette conception extensive de la notion d’intérêt pour agir est à l’origine de nombreux bienfaits, notamment en ce qu’elle a permis de faire triompher le principe de légalité, elle a également été perçue par certains comme un moyen de contester les projets de logements collectifs dans l’unique but de monnayer leur désistement. Ce type d’agissements a d’ailleurs pu faire l’objet de condamnation par le juge pénal en les qualifiant d’escroquerie (voir : C. Cass., crim., 22 janvier 2014, pourvoi n° 12-88042).
 
Le procédé était simple. Des requérants peu scrupuleux faisaient l’acquisition de plusieurs biens, parfois d’une taille très modeste et particulièrement vétustes, dans des quartiers en pleine restructuration à l’intérieur desquels les opérateurs immobiliers obtenaient la délivrance d’autorisations de construire pour la réalisation de grands ensembles immobiliers. Ces requérants se construisaient ainsi « artificiellement » un intérêt pour agir (voir en ce sens : M.-C. MEHL-SCHOUDER et ali, Code de l’urbanisme commenté, Dalloz, 23e édition, p.1874, commentaire sous l’article L. 600-8)
 
Disposant d’un intérêt pour agir en leur qualité de voisin du projet, ces requérants contestaient systématiquement les permis de construire ainsi délivrés. Or, comme le relève le groupe travail « construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » de tels recours avaient pour effet de « faire obstacle, tant que le litige n’est pas définitivement tranché, à l’exécution des travaux » (construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre, p.4, prec.).  Par suite, et alors même que rien dans le code de l’urbanisme confère un caractère suspensif aux recours en annulation, ces derniers provoquaient une suspension de fait des autorisations d’urbanisme. En effet, les établissements bancaires refusaient de financer une opération sur laquelle pesait un risque d’annulation du permis de construire et donc, in fine, d’une possible mesure de démolition prononcée par le juge judiciaire sur le fondement des dispositions de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme (Voir : Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre, rapport, page 4).
 
Il résultait de cette situation que le promoteur se retrouvait bloqué pendant plusieurs longs mois, voire années, le temps que le juge administratif statue en première instance sur la requête en annulation et, le cas échant, en appel ce qui prolongeait d’autant l’incertitude quant au devenir légal et financier de l’opération…
 
Face à cette situation difficilement tenable pour le promoteur qui voyait sa commercialisation stoppée et le financement de son opération arrêté, celui-ci acceptait de monnayer le désistement du requérant qui avait parfaitement connaissance de cette situation de blocage et du pouvoir de nuisance de son recours en annulation.
 
Le développement du monnayage des désistements avait pris une telle ampleur que celui-ci a été perçu, certainement de manière exagérée, comme un véritable obstacle à l’objectif de création de logements chiffrés à 500.000 par an par le ministère du logement et de l’habitat durable, sous-estimant certainement la crise auquel était exposé le secteur immobilier, mais aussi les effets liés à l’encadrement des loyers par la loi Duflot.
                                                  
La manœuvre consistant à se créer artificiellement un intérêt pour agir apparaissait comme particulièrement peu acceptable en raison de l’instrumentalisation du recours pour excès de pouvoir, et donc du juge administratif, puisque ce type de requérants tirait parti de la notion d’intérêt pour agir, entendu largement par la jurisprudence, afin de contester le maximum de projets d’envergure dans le seul but d’obtenir le paiement d’une somme d’argent en contrepartie de leur désistement.
 
Ainsi on arrivait à un jeu à somme négatif : d’une part, le projet de logements collectifs était retardé dans sa mise en œuvre et le prix des logements était revu à la hausse du fait de l’intégration du coût du désistement et, d’autre part, le désistement avait pour effet de ne pas soumettre au contrôle du juge de l’excès de pouvoir ledit projet alors que sa légalité pouvait être sujette à caution.
 
In fine l’exercice de tels recours pour excès de pouvoir loin de servir l’intérêt général, au contraire, le desservait, ce qui pouvait apparaître comme un comble en matière de droit administratif !
 
2-      L’interprétation anormalement sévère des dispositions de l’article dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme par certains juges du fond
 
C’est dans ce contexte tendu qu’ont été adoptées les dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme issues de l’article 1 de l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 entrées en vigueur le 19 aout de la même année.
 
Ces dispositions ont pour vocation de fixer un cadre à la notion d’intérêt pour agir en matière de contestations d’autorisations d’urbanisme alors que, jusqu’à présent, celle-ci avait été définie de manière prétorienne.
 
Selon cet article « Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation ».
 
Ainsi, pour qu’une personne physique ou morale de droit privé, à l’exclusion des associations, puisse avoir un intérêt à contester un permis de construire, de démolir ou d’aménager, ce qui semble laisser de côté les déclarations préalable de travaux (voir en ce sens, par exemple, TA GRENOBLE, 30 octobre 2014, DA SILVA, req. n°1204601), il est nécessaire que cette personne démontre que la construction, l'aménagement ou les travaux autorisés par ce permis « sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement » en qualité de propriétaire ou de locataire ou qu’elle occupera en raison d’une promesse de vente ou d’un contrat de vente en état futur d’achèvement.
 
Il appartenait donc à la jurisprudence administrative de déterminer ce que l’on devait entendre par constructions, aménagements ou travaux « de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ».
 
Surtout la jurisprudence devait indiquer si ces dispositions remettaient fondamentalement en cause la notion d’intérêt pour agir telle qu’elle ressortait de la jurisprudence antérieure du Conseil d’Etat, ou s’il s’agissait seulement d’un ajustement dans le but de faire obstacle aux recours abusifs.
 
Il appartenait aux juges du fonds de se prononcer avant le Conseil d’Etat qui, en dernier ressort, devait façonner son œuvre prétorienne en rendant une ou plusieurs décisions de principe sur ce point. Toutefois cet ordre naturel des choses a été inversé puisque le Conseil d’Etat a été saisi, pour avis sur la question de savoir si les dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme devaient s’appliquer aux instances en cours ou uniquement aux recours introduits postérieurement au 19 août 2013, date de leur entrée en vigueur.
 
Dans son avis du 18 juin 2014 la Haute juridiction a estimé que ces nouvelles dispositions affectent « la substance du droit de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative», et qu’elles doivent dès lors être, « en l'absence de dispositions contraires expresses, applicables aux recours formés contre les décisions intervenues après leur entrée en vigueur » (CE 18 juin 2014, req. n°376113, Avis publié au receuil Lebon).
 
Ainsi, pour le Conseil d’Etat, l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme affecte « la substance » du droit au recours et donc l’accès au juge de l’excès pouvoir. On pouvait donc légitimement penser, à la lecture de cet avis, que ces dispositions avaient pour effet de restreindre les effets de la notion d’intérêt pour agir et qu’il y avait donc lieu de les appliquer que postérieurement à leur entrée en vigueur et non aux instances en cours. Cet avis se voulait alors être protecteur des intérêts des requérants souhaitant obtenir l’annulation d’une autorisation d’urbanisme en retardant au maximum l’applicabilité dans le temps de ces dispositions qui leur étaient défavorables. Toutefois l’avis se révélait silencieux quant à l’importance de l’atteinte au droit de former un recours en excès de pouvoir.
 
Cependant certaines juridictions, au premier chef les juridictions marseillaises, ont vu dans l’expression « affectent la substance du droit au recours » une appréciation de nature à bouleverser l’interprétation de la notion d’intérêt pour agir. Il faut bien admettre que la notion de « substance » laisse penser que le « cœur » du droit au recours était atteint et que, par voie d’incidence, la notion d’intérêt pour agir était également affectée. Les nouvelles dispositions de l’article L. 600-1-2, « éclairées » par l’avis du Conseil d’Etat, ont été alors perçues comme une invitation à modifier, voire à révolutionner la notion d’intérêt pour agir en matière de contestation d’autorisations d’urbanisme. D’un avis qui se voulait être protecteur des intérêts des justiciables, les décisions rendues par certaines juridictions de fond ont abouti à une situation où l’accès au prétoire du juge allait être sensiblement réduit et d’une notion anormalement extensive de la notion d’intérêt pour agir frisant l’actio populi, cette interprétation anormalement restrictive allait porter un coup sévère au droit au recours.
 
Ainsi le tribunal administratif de Marseille a pu juger que la circonstance que « les requérants indiquent que la maison dont ils sont propriétaires est située à proximité immédiate du projet, lequel est visible tant depuis leur habitation que depuis un bâtiment annexe situé en contrebas de la parcelle et que, d’une hauteur de 16 m, le projet aura pour effet de barrer la vue dégagée dont ils disposent sur les collines marseillaise entrainant une perte évidente de valeur vénale dudit bien » ne suffit pas pour leur donner un intérêt pour agir à contester ce projet d’immeuble collectif. En effet dans un très long « Considérant », qui permet d’ailleurs de douter du caractère manifeste de la question à trancher, le Tribunal juge « (…) qu’il ressort des pièces produites que l’habitation de M. et Mme Manfredi et le projet de construction sont relativement distants ; qu’en effet, la maison des requérants est implantée en retrait de l’avenue Frédéric Mistral, voie de circulation importante, qui le sépare du terrain d’assiette du projet ; qu’en outre, il ressort du plan de masse du projet que la future construction sera elle-même implantée avec un retrait de 15 m par rapport à la voie ; que de plus, il ressort des plans de coupe et du plan de façade Sud du dossier de permis de construire que la hauteur de la façade située sur l’avenue Frédéric Mistral , donc seule potentiellement visible depuis la propriété des requérants, est limitée à environ 14 m ; que le terrain d’assiette du projet étant situé en contrebas par rapport à la propriété des requérantes, le projet compte tenu de sa hauteur relative, ne saurait avoir pour conséquence de supprimer la vue dégagée sur les collines marseillaises dont les requérants se prévalent ; qu’en tout état de cause, cette atteinte supposée aux conditions de jouissance du bien, ne pourrait, qu’être très relative compte tenu de la configuration des lieux ; qu’enfin la perte de valeur vénale du bien alléguée par les requérants ne saurait être regardée comme de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance au sens de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme ; que dans ces conditions, M. et Mme Manfredi ne justifient pas d’un intérêt pour agir suffisant pour contester [le permis de construire] » (TA MARSEILLE, M. et Mme MANFREDI, 2 avril 2015, req. n°1500362).
 
Par suite au regard de cette très longue motivation, il a été dénié aux époux MANFREDI de pouvoir porter l’affaire au fond, leur requête ne franchissant pas le stade du « filtre » de la recevabilité … On apprendra également, par cette décision, que la perte de valeur vénale d’un bien en raison des nuisances causées par le futur projet de construction n’est pas de nature à donner un intérêt pour agir en matière de contestations d’autorisations d’urbanisme…
 
De même il a été jugé par cette même juridicition « qu'en se bornant à faire état, sans en justifier, de ce que la construction projetée aura une hauteur supérieure à celle du bâtiment existant les privant du seul accès direct à la lumière naturelle et de ce que les travaux engendreront des dommages aux murs et fondations de leur maison venant d'être rénovée, les requérants ne peuvent être regardés comme justifiant d'un intérêt à agir à l'encontre du permis en litige au sens des dispositions précitées des articles L. 600-1-2 et L. 600-1-3 du code de l'urbanisme leur donnant qualité pour demander l'annulation du permis de construire délivré à la SARL Bompark ; que, par suite, leur requête doit être regardée comme manifestement irrecevable » (TA Marseille, réf., 6 nov.2013, MM. Champlain et Perrin : req. n° 1305529).
 
Enfin, on relèvera que pour la juridiction marseillaise le fait d’être voisin immédiat, voire limitrophe, ne saurait dispenser le requérant d’indiquer précisément en quoi le projet attaqué est de nature à porter atteinte aux conditions de jouissance de son bien.
 
En effet il a été jugé « Considérant que dans leur requête introductive d’instance, les requérants ont seulement indiqué et justifié qu’ils étaient propriétaires et occupants de biens immobilier et que les constructions autorisées par l’arrêté attaqué étaient « de nature à bouleverser totalement leur environnement au regard du volume annoncé et de ses incidences sur l’ensemble des équipements publics qu’il s’agisse des voies d’accès ou des ouvrages d’assainissement collectifs » ; qu’invités par le tribunal, par lettre du greffe en date du 12 février 2015 à justifier de leur intérêt à agir au regard des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de justice administrative, les requérants ont indiqué qu’ils étaient voisins  proches voire limitrophes de la construction envisagée et que la requête énonçait « très précisément les arguments fondés sur des risques d’atteinte à la sécurité des biens et des personnes consécutive au projet considéré ; Considérant toutefois que la seule désignation des biens dont les requérants sont propriétaires, alors même que ces derniers sont proches du terrain d’assiette du projet de construction, ne saurait suffire à justifier d’un intérêt pour agir à l’encontre du permis de construire objet du litige ; que l’affirmation selon laquelle le projet serait de nature à bouleverser leur environnement, formulée en termes très généraux, ne suffit pas d’avantage à justifier que le projet serait de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance des biens régulièrement détenus ou occupés au sens de l’article L.  600-1-2 du code de l’urbanisme précité »  (TA Marseille, M. et Mme VOIRET, ord, 20 mai 2015, req. n°1500631).     
 
L’image qui se dégage de cette ligne jurisprudentielle est celui d’un mouvement de balancier qui, d’une appréciation très libérale de la notion d’intérêt pour agir, a basculé vers une notion anormalement restrictive qui ferme drastiquement l’accès au juge de l’excès de pouvoir. Le Conseil d’Etat, saisi de cette question, aura dû prendre pas moins de trois décisions de principe, parfois opposées, en moins d’une année pour trouver un nouvel équilibre sur la notion d’intérêt pour agir.
 
3-      Les pérégrinations du Conseil d’Etat sur la notion d’intérêt pour agir
 
Chose assez rare pour être signalée, le Conseil d’Eta a, par trois décisions ayant chacune vocation à faire jurisprudence, adopté trois positions différentes, voire opposées, en moins d’un an. En effet, par une première décision « Brodelle » du 10 juin 2015, la Haute juridiction administrative a adopté une position sur la notion d’intérêt pour agir qui paraissait équilibrée en ce qu’elle préservait le droit au recours tout en constituant un frein à un usage abusif de ce dernier (a.). Toutefois, par une seconde décision « Peyret » du 10 février 2016, rendue sur conclusions contraire de son rapporteur public, le Conseil d’Etat, confirmant une ordonnance rendue par le Tribunal administratif de Marseille, a paru procéder à un tour de vis drastique de la notion d’intérêt agir au point que la question de l’accès au juge administratif en matière de contestation d’autorisation d’urbanisme était clairement posée (b.). Cependant à peine deux mois après, par une décision « Bartholomei » du 13 avril 2016 qui sera publiée au recueil Lebon, la Haute juridiction administrative est totalement revenud sur la sévérité de la jurisprudence « Peyret » et semble même instituer à nouveau une présomption d’intérêt pour agir au bénéfice des requérants ayant la qualité de « voisins immédiats » des projets de construction attaqués (c.).
 
a-       L’équilibre trouvé par la jurisprudence « Brodelle »
 
Dans sa décision « Brodelle » du 10 juin 2015 (req. n° 386121), éclairée par les conclusions du Rapporteur public LALLET, il apparaissait que le Conseil d’Etat avait trouvé l’équilibre qui permettait tout à la fois de respecter le droit au recours et d’éviter un usage excessif de celui-ci au point de le transformer en « abus de droit ».
 
En effet dans cette décision, publiée au table du recueil Lebon, le Conseil d’Etat a estimé qu’il résultait des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme que :
 
« qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien ; qu'il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité ; qu'il appartient ensuite au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci »
 
Ainsi, au stade de l’intérêt pour agir d’une requête en annulation contre une autorisation d’urbanisme, le juge administratif doit procéder en trois temps. D’abord, il doit examiner l'atteinte invoquée par le requérant pour justifier son intérêt à agir et analyser les éléments suffisamment précis et étayés communiqués par ce dernier pour savoir si cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il n’appartient pas au juge de déduire, par lui-même, au regard des éléments joints au dossier de permis de construire, de l’existence d’un intérêt pour agir à son bénéfice. En d’autres termes l’intérêt pour agir ne saurait être présumé, notamment en raison de la proximité du projet attaqué et il appartient à l’auteur du recours de démontrer en quoi ce projet de construction ou d’aménager, lui porte un préjudice dans les conditions d’occupation de son bien.
 
Ensuite, si le défendeur l’estime utile, il peut contester l’existence de l’intérêt du requérant à obtenir l’annulation de l’autorisation d’urbanisme, au besoin en produisant des éléments pour étayer sa position. Enfin le juge administratif, en possession des éléments communiqués par les parties va se forger sa conviction quant à l’existence ou non d’un intérêt pour agir de l’auteur du recours. Pour ce faire il pourra écarter les éléments non suffisamment étayés produits par le requérant sans pour autant pourvoir exiger la preuve du caractère certain des atteintes qu’il invoque.
 
Cette dialectique mise en place par la jurisprudence « Brodelle » devait permettre de restaurer les principes classiques du contentieux administratif appliqués au contentieux de l’urbanisme, qui faisait figure d’exception, en remettant en cause la « présomption » d’intérêt pour agir au bénéfice du requérant du seul fait de la proximité de son bien avec le projet litigieux, tout en ne lui exigeant pas la démonstration du caractère certain du préjudice invoqué. Le caractère objectif du recours pour excès de pouvoir était ainsi préservé.
 
Cette jurisprudence permettait de donner aux dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme issues de l’ordonnance du 18 juillet 2013 leur objet premier, à savoir « recentrer le contentieux de l’urbanisme sur sa vocation, à savoir permettre à des personnes directement affectées par un projet de construction d’y faire obstacle » (A. LALLET, L’intérêt pour agir contre un permis de construire, conclusions sous CE Mme Brodelle, RFDA 2015, p.993), mais aussi et surtout « de combattre des manœuvres consistant à se constituer un intérêt pour agir de pure circonstance ou de pure façade afin de se faire le justicier de l’urbanisme dans une commune ou, de manière moins honorable, à faire pression sur le titulaire de l’autorisation en vue de monnayer un désistement » (Idem).
 
Comme l’expose à juste titre le rapporteur public LALLET dans cette affaire, si le requérant produit des éléments exposant son intérêt pour agir, mais qu’une part d’ombre subsiste quant à sa réalité, « le doute doit profiter au requérant » (ibid). Il s’agit là, à notre sens, d’une donnée fondamentale et cela pour au moins deux raisons : en premier lieu le droit au recours est constitutionnellement garanti et, en second lieu, comme l’expose clairement le rapporteur public « hormis pour les permis de régularisation, il est bien difficile d’affirmer avec certitude que la construction sera sans incidence directe sur le requérant, tant qu’elle n’est pas érigée ». Or « s’il s’avère a posteriori que les conditions de jouissance du bien détenu par le requérant en sont directement affectées, le rejet pour irrecevabilité qui aurait été prononcé confinerait alors au déni de justice, puisqu’il ne pourrait plus demander l’annulation du permis » (ibidem).
 
Dès lors on ne peut exiger de la part du requérant la démonstration de l’existence d’un préjudice direct et certain alors que la construction litigieuse n’en est qu’au stade de projet et que celle-ci n’existe, matériellement, que sur des plans d’architectes. Demander au requérant de démontrer  le caractère certain de la réalité de son préjudice relève de la preuve quasi-impossible, sauf à lui demander la réalisation d’un document graphique d’insertion réalisé par un architecte montrant son bien par rapport au projet envisagé, ce qui peut paraître comme excessif et particulièrement couteux alors que le juge n’en est qu’au stade de l’examen de la recevabilité de la requête.
 
Enfin, et surtout, la question fondamentale dont il s’agit, est celle du droit au recours. Comme l’a indiqué lui-même le Président Labetoulle dans le rapport « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre », l’application des nouvelles dispositions relatives à l’intérêt pour agir en matière d’urbanisme ne doit pas porter atteinte aux principes supérieurs, au premier rang desquels figure le droit au recours (voir : « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre », p.8).
 
A ce titre il sera rappelé qu’il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qu’ « aux termes de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 " Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ".   » (décision 2012-288 QPC, 17 janvier 2013, JORF du 18 janvier 2013 page 1293, texte n°88, cons.4).
 
A l’instar des Professeurs RENOUX et DE VILLIER nous pensons avec force que le droit au recours est le premier des droits fondamentaux et qu’une « place primordiale » doit lui être donnée puisqu’il est le « droit d’avoir des droits » (voir: T. RENOUX et M. DE VILLIERS, Code constitutionnel, 2011, Litec, commentaire sous l’article 16 de la DDHC p. 184). En effet, l’accès au juge est le préalable nécessaire pour faire valoir la protection des droits et des libertés. Sans un accès effectif au juge, ces derniers demeurent illusoires et le justiciable se retrouverait, comme l’a indiqué le rapporteur public LALLET, dans une situation de « déni de justice ».
 
Ainsi éclairée par les conclusions de son rapporteur public, la jurisprudence « Brodelle » devait permettre de restaurer l’équilibre de l’intérêt pour agir en matière de contestation d’autorisations d’urbanisme tout en permettant d’évacuer par voie d’ordonnance de « tri » les recours introduits dans le seul but de nuire, mais en évitant un recours excessif à ce procédé expéditif pour les requêtes animées par la bonne foi de leur auteur.
 
b-       Le tour de vis de la jurisprudence « Peyret »
 
Cependant, et contre toute attente, le Conseil d’Etat par sa décision du 10 février 2016 « Peyret » (req. n°387507), elle aussi publiée aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’Etat a procédé à un sévère tour de vis de la notion d’intérêt pour agir. En effet par cette décision il valide une ordonnance de « tri » rendue par le Tribunal administratif de Marseille alors que des éléments démontrant un intérêt pour agir avaient été produits de manière suffisamment étayée par le requérant.
 
Dans cette décision le Conseil d’Etat a jugé qu’il résulte des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme « (…) que les écritures et les documents produits par l'auteur du recours doivent faire apparaître clairement en quoi les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien sont susceptibles d'être directement affectées par le projet litigieux ; qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, pour justifier de leur intérêt à agir, les requérants se sont bornés à se prévaloir de leur qualité de " propriétaires de biens immobiliers voisins directs à la parcelle destinée à recevoir les constructions litigieuses " ; que, par ailleurs, les pièces qu'ils ont fournies à l'appui de leur demande établissent seulement que leurs parcelles sont mitoyenne pour l'une et en co-visibilité pour l'autre du projet litigieux ; que, le plan de situation sommaire des parcelles qu'ils ont produit ne comportait que la mention : " façade sud fortement vitrée qui créera des vues " ; qu'invités par le greffe du tribunal administratif, par une lettre du 28 août 2014, à apporter les précisions nécessaires à l'appréciation de l'atteinte directe portée par le projet litigieux à leurs conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de leur bien, ils se sont bornés à produire, le 5 septembre suivant, la copie de leurs attestations de propriété ainsi que le plan de situation cadastral déjà fourni (…) »
 
Ainsi pour le Conseil d’Etat, un requérant ne démontre pas l’existence d’un intérêt pour agir alors qu’il indique dans sa requête qu’il est " propriétaire de biens immobiliers voisins directs à la parcelle destinée à recevoir les constructions litigieuses ", qu’il joint un titre de propriété, qu’il établit qu’une de ses parcelles est mitoyenne avec la parcelle d’assiette du projet et une autre en co-visibilité avec cette dernière et qu’il communique un plan de situation indiquant " façade sud fortement vitrée qui créera des vues !
 
Il y a lieu de rappeler qu’à ce stade de l’instruction le juge administratif se borne à examiner la seule recevabilité de la requête et nullement le fond du droit. Le juge doit seulement s’assurer que le justiciable n’introduit pas un recours motivé par une volonté de nuire à un voisin ou encore de bloquer un projet de promotion immobilier à des fins financières alors qu’il subit aucune atteinte.  En réalité, l’enjeu qui se trame derrière cette jurisprudence n’est ni plus ni moins la question de l’accès au juge entendu comme un droit fondamental. Or, cette jurisprudence porte, à notre sens, une atteinte sérieuse à cet accès.
 
Comment ne pas dresser ce constat dans la mesure où un requérant est privé du droit de soumettre au juge administratif l’examen de sa requête alors qu’il établit être propriétaire d’une parcelle bâtie située à proximité immédiate d’un projet d’immeuble de deux étages comportant dix-huit logements, proximité immédiate qui est démontrée par un plan de situation indiquant l’emplacement du projet par rapport à sa parcelle et qui précise, en outre, « façade sud fortement vitrée [du projet] créera des vues »  ? Comment le juge administratif peut-il feindre ne pas comprendre le préjudice allégué par le requérant, à savoir une perte d’intimité sur son fonds du fait de la création de vues ? Ce dernier aurait pu, pour rejeter la requête, indiquer que les allégations soutenues par le requérant n’étaient pas établies en précisant, par exemple, qu’en réalité la façade Sud du projet ne disposait d’aucune fenêtre et qu’ainsi l’existence d’atteintes aux conditions de jouissance du requérant n’était pas démontrée. Il appartenait, le cas échant, à la partie adverse de contester cet état de fait en exposant, par exemple, l’existence d’une haie végétalisée entre les deux fonds qui aurait permis de préserver l’intimité du fonds du requérant. Ce n’est donc qu’une fois cette dialectique mise en œuvre, et telle qu’exposée par la jurisprudence « Brodelle », qu’il appartenait au juge de se forger sa conviction et d’éventuellement rejeter la requête pour défaut d’intérêt pour agir.
 
A notre sens, en se dispensant de mettre en œuvre cette dialectique, le Conseil d’Etat a rompu l’équilibre entre droit au recours et lutte contre les recours abusifs.
 
Est-ce d’ailleurs un hasard si le « Considérant » de principe énoncé par la jurisprudence « Brodelle » a été tronqué dans la décision « Peyret » ? En effet, cette dernière se borne à rappeler les obligations qui pèsent sur le requérant dans la démonstration de son intérêt pour agir mais omet de rappeler un point fondamental, à savoir qu’il ne peut être exigé « de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci ». 
 
Pire, non content de se voir rejeter sa requête avant tout examen au fond, et qui aurait pu aboutir à démontrer l’illégalité du projet attaqué, le Conseil d’Etat valide le fait qu’une telle requête, qui pourtant apporte des éléments étayés pour établir l’existence d’un intérêt pour agir, peut être rejetée par voie d’ordonnance de « tri » !
 
En effet, le Conseil d’Etat a estimé dans cette décision que « c'est sans commettre d'erreur de droit ni méconnaître l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ni aucun principe qu'elle a rejeté leur demande comme manifestement irrecevable par ordonnance, sans audience publique, sur le fondement du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative »…
 
Il en résulte que le requérant se retrouve privé de la garantie, pourtant consacrée par l’article 3 du Code de la justice administrative, d’un traitement par une formation collégiale de sa requête, puisque celle-ci pourra être rejetée par voie d’ordonnance, c’est-à-dire par un magistrat statuant seul qui est généralement le président de la formation de jugement… Même si l’adage bien connu « juge unique, juge inique » semble excessif, il n’en demeure pas moins que le justiciable voit la survie de sa requête jusqu’à un examen au fond dépendre de la seule appréciation du président de la formation de jugement qui pourra avoir sa propre sensibilité sur la question de l’intérêt pour agir en matière d’urbanisme. Ainsi, un président qui verra la protection du droit au recours comme une garantie essentielle de notre ordre constitutionnel sera peu enclin à avoir recours aux ordonnances de « tri » pour défaut d’intérêt dès lors qu’il estimera que des éléments suffisamment étayés lui auront été communiqués. Il préférera alors laisser le soin à une formation collégiale éclairée, le cas échant, par les éléments produits sur ce point par les parties tout au long de l’instruction, trancher cette délicate question.
 
A l’inverse, un Président de formation de jugement soucieux de « l’efficacité » de la juridiction administrative et plaçant le principe de célérité comme un impérieux objectif à atteindre sera plus enclin à avoir recours aux ordonnances de « tri » afin de désencombrer son rôle et le stock de dossiers dont il assure la gestion. A ce titre on relèvera la production particulièrement prolixe des ordonnances de « tri » rendues par le tribunal administratif de Marseille dont le nombre, selon certains commentateurs avisés de la jurisprudence rendue par les juridictions marseillaises, serait supérieur à une centaine depuis l’entrée en vigueur des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme (P. IBANEZ, L’intérêt pour agir dans le contentieux des autorisations d’urbanisme, AJDA 2015, p.1496).
 
Ainsi des disparités dans le traitement des affaires risquent d’apparaître sur le territoire français selon que le recours dirigé contre l’autorisation d’urbanisme sera traité par tel ou tel tribunal administratif, ce qui sera de nature à mettre à mal le principe d’égalité des justiciables devant la justice.
 
Il pourrait toutefois être opposé que le juge d’appel jouera un rôle d’harmonisation des décisions prises par les juges de première instance. Cependant le Conseil d’Etat, toujours par sa décision « Peyret », a jugé légale l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative prévoyant la suppression de la voie d’appel à l’encontre des décisions de premier ressort statuant sur un recours dirigé contre une autorisation d’urbanisme qui concerne un projet attaqué situé sur le territoire d’une commune faisant l’objet d’une supposée pression foncière[1]. En effet, la haute juridiction a jugé que la suppression de la voie d’appel, en ce qu’elle permet de raccourcir les délais de jugement, satisfait « un objectif de bonne administration de la justice ». Le rôle d’harmonisation des cours administratives d’appel disparait ainsi d’un trait de plume…
 
Il résulte de ce qui précède que par sa décision « Peyret » du 10 février 2016 le Conseil d’Etat a donné un coup sévère au recours pour excès de pouvoir en matière de contentieux de l’urbanisme allant au-delà de la volonté du législateur qui souhaitait seulement lutter contre les recours abusifs.
 
c-        Le retour de la présomption d’intérêt pour agir avec la jurisprudence « Batholomei »
 
Cependant, par un ultime (?) rebondissement, le Conseil d’Etat par une décision « Bartholomei » du 13 avril 2016 (req n°389798) revient frontalement sur la sévérité de sa décision « Dame Peyret » et profite du contentieux qui oppose les voisins d’un projet de construction de deux logements et d’une piscine, pour censurer cinq ordonnances de « tri » rendues par le tribunal administratif de Marseille par quatre autres décisions rendues le même jour (CE, M. Borriello, req. n°389799 ; M. Pellegrin, req. n°389801 ; M. Lorne req. n°389802 ; M. Clément, req. n°390109).
 
Par cette jurisprudence de principe, qui sera publié au receuil Lebon et non simplement aux tables comme pour les jurisprudences « Brodelle » et « Peyret » conférant ainsi une valeur jurisprudentielle supérieure, le Conseil d’Etat reprend le « Considérant » de principe de la jurisprudence « Brodelle » et notamment la partie qui avait été omise par la jurisprudence « Peyret » relative à la dialectique sur la démonstration de l’existence d’un intérêt pour agir et la dispense de rapporter la preuve du caractère certain du atteintes alléguées.
Surtout, et chose particulièrement surprenante, le Conseil d’Etat insitue à nouveau un forme de présomption d’intérêt au bénéfice des « voisins immédiats ». En effet, celui-ci indique « qu’eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d’un intérêt à agir lorsqu’il fait état devant le juge, qui statue au vu de l’ensemble des pièces du dossier, d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction ; ».
 
Revenant aux sources de la jurisprudence « Brodelle », et enterrant par la même occasion, l’éphémère jurisprudence « Peyret », le Conseil d’Etat semble aller encore plus loin en exhumant la ligne jurisprudentielle antérieure à l’entrée en vigueur des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme, connu pour son libéralisme, en établissant une présomption d’intérêt pour agir pour les requérants ay

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L'alcool et le droit public

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L'alcool et le droit public

L'alcool et le droit public
             
                                                                                                     L’alcool et le droit public
                                                                                  Intervention
                                            à l’occasion l’apéritifs du Droit Public du 28 février 2018
                                                                      du Barreau de Marseille           
              
            
L’alcool et le droit public, tel est le sujet que l’on m’a assigné de disserter pendant une quinzaine de minutes pour cette première des « apéritifs du droit public » ou « apéro du droit public » en fonction de votre familiarité ravec ce concept novateur.
 
Mais est-ce finalement un concept si novateur que cela ?
 
En effet, est-il si antinomique de vouloir distiller l’alcool à travers le filtre du droit public ?
 
Le droit public serait-il à ce point aride ou obscur, qu’il ne permettrait aucun lâché prise ou de laisser vagabonder son esprit au contact de concepts de droit public ?
 
Le « publiscite » serait ainsi un être austère, voire franchement pas marrant, dont il serait de bon ton de ne pas côtoyer à l’occasion d’un moment de convivialité au risque d’avoir un sérieux mal de crane sans aucune consommation d’alcool !
 
Pourtant telle n’est pas ma conception du droit public, ainsi que, j’en suis certain, pour les publicistes ici présents.
 
Les apéritifs du droit du droit public tenteront de démontrer que le droit et l’ivresse, sans excès cela va de soi, font bon ménage et que le droit public est un formidable moyen de refaire le monde tel qu’il nous entoure, ne serait-ce qu’en raison de l’ADN qui le caractérise, à savoir la notion d’intérêt général.
 
I/ 1- Qu’est-ce que l’intérêt général ? A lui seul ce concept suffit à faire passer un nombre incalculable de soirées à disserter sur ce sujet, et à juste titre, car à travers cette question juridique se cache en réalité une profonde question philosophique.
 
En effet, comme le révèle lui-même le Conseil d’Etat dans son rapport public de 1999 sur le « Réflexion sur l’intérêt général »
 
« L'intérêt général », nous dit le Conseil d’Etat, a été regardé à bon droit comme la pierre angulaire de l'action publique, dont il détermine la finalité et fonde la légitimité ». Il rappelle que « deux conceptions divergentes de l'intérêt général (…) retentissent sur les diverses approches de l'Etat et du droit. »
 
En effet toujours dans son rapport il rappelle que deux conceptions de l'intérêt général s'affrontent.
 
L'une, d'inspiration utilitariste, ne voit dans l'intérêt commun que la somme des intérêts particuliers. Cette approche, non seulement laisse peu de place à l'arbitrage de la puissance publique, mais traduit une méfiance de principe envers l'Etat.
 
L'autre conception, d'essence volontariste, ne se satisfait pas d'une simple addition d’intérêts privés, mais exige le dépassement des intérêts particuliers afin d’exprimer la volonté générale. Il reviendrait ainsi à l'Etat la mission de poursuivre des fins qui s'imposent à l'ensemble des individus, par-delà leurs intérêts particuliers. 
 
Ainsi ce qui se cacherait derrière la notion de droit public n’est rien d’autre d’un débat philosophique.
 
D’une part, la conception anglosaxon du droit public où l’intérêt général ne serait qu’une somme des intérêts particuliers. Le droit public se limiterait à une sorte de « main invisible », comme décrite par l’économiste Adam Smith dans son ouvrage « Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations » publié en 1776. La société se régulerait par elle-même sans qu’il soit nécessaire de passer par un organe qui transcende ces intérêts particuliers pour définir l’intérêt général.
 
D’autre part, la conception française qui trouve son origine dans la philosophie rousseauiste et qui fait appel à la capacité des individus à transcender leurs appartenances et leurs intérêts.
 
Le Conseil d’Etat pourtant, peu enclin à l’emphase, nous indique que la conception de l’intérêt général à la française permet « d’exercer la suprême liberté de former ensemble une société politique ».
 
Ainsi, si on résume la pensée du Conseil du d’Etat, en faisant du droit public à travers des débats juridiques, nous ne faisons rien de moins que philosopher sur la « liberté suprême de former ensemble une société politique » ! 
 
Mais quel est le contenu de cette liberté suprême ?
 
2- C’est là, et j’en reviens enfin à mon sujet, que l’alcool prend toute son utilité. En effet il est démontré, depuis au moins l’antiquité, que l’alcool, et le vin en particulier, est la muse de la philosophie.
 
Je ne peux prendre, comme meilleur exemple, que le Père de la philosophie occidentale à savoir Platon et ses célèbres dialogues qui font intervenir Socrate. L’un me parle plus qu’un autre, à savoir ceux retranscrits dans le « Banquet », où notamment Socrate, Aristophane et Alcibiade prononcent, enivré par le vin, un discourt sur l’Amour.
 
Il ressort incontestable de ces écrits que la consommation de vin permet d’exalter les débats philosophique !
 
Or, comme le droit public trouve sont origine dans la philosophie dans la recherche de la « liberté suprême de former ensemble une société politique », donc le vin, et l’alcool en général, permet d’exalter nos discussions sur le droit public !
 
Par cet imparable raisonnement par syllogisme, on en déduit que les apéritifs du droit public permettront de magnifier une matière qui nous passionne tous et qui permettra peut-être, comme par enchantement, de convertir plus d’un privatiste à la bonne parole de ce droit.
 
II/ Mais existe-t-il une limite ou des limites à l’ivresse du droit public ou doit-on, au contraire, regarder le droit de s’enivrer comme un droit ou une liberté fondamentale ne connaissant aucune restriction ?
 
1/ A ce titre la décision du Conseil constitutionnel du 8 janvier 1991 sur la « loi relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme », mieux connue sous le nom de Loi Evin, peut nous apporter des éléments de réponse. 
 
En effet, dans son commentaire de cette décision le Professeur Wachmann  nous indique que l’on « se retrouve en présence d’un débat crucial pour la théorie des libertés publiques quant à la légitimité de l’atteinte à un droit individuel pour des motifs d’intérêt général » (P. Wachsmann, De la légitimité à un droit individuel pour des motifs d’intérêt général, AJDA, 1991, p.382).
 
Pour cet auteur, le Conseil constitutionnel a dû trancher «  une confrontation, désormais classique, entre des libertés de caractère individuel (en l'occurrence, la liberté d'entreprendre et le droit de propriété) et des impératifs d'ordre collectif (en l'espèce, la protection de la santé). »
 
En effet, on rappellera que la loi Evin du 10 janvier 1991 vise à limiter fortement le droit de faire de la publicité pour les boissons alcoolisées afin de protéger les jeunes des opérations de promotion de l’alcool. En effet, selon l’actuelle Ministre de la santé Mme Agnès Buzyn, qui s'oppose à un assouplissement de cette loi, « la publicité accélérait l'initiation à l'alcool et augmenterait la consommation de ceux qui boivent déjà »
 
Dans sa décision le Conseil constitutionnel se réfère au « principe constitutionnel de protection de la santé publique », en faisant référence à l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946 par lequel la nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, [...] la protection de la santé [...] »
 
Toutefois l’auteur critique le fondement de la saisine du Conseil constitutionnel par les parlementaires à savoir la liberté d’entreprendre et le droit de propriété.
 
En effet, pour le Professeur WACHSMANN la liberté d’entreprendre et le droit de propriété sont considérées par le Conseil constitutionnel avec une certaine réticence, du fait de leur dimension économique.
 
Cela expliquerait que le Conseil constitutionnel n’ait pas censuré cette loi dans le cadre de son contrôle de constitutionnalité sans rencontrer une réelle difficulté.
 
Pour le Professeur WACHSMANN il aurait fallu se placer sur le terrain de la liberté d’expression et donc à la liberté de communication des idées et des opinions en raison de « la très sévère limitation de la publicité et de la propagande, directe ou indirecte, en faveur du tabac et de l'alcool. Pour cet auteur cette interdiction constitue, à n'en pas douter, une atteinte à la liberté d’expression et de communication dont l'article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 fait « un des droits les plus précieux de l'homme ».
 
A ce titre elle bénéficie de la part du Conseil constitutionnel d'un traitement nettement plus favorable que les libertés économiques citées précédemment.
 
La réflexion que l’on peut alors se faire est, que dans le cadre d’une Question Prioritaire de Constitutionnalité, la loi Evin ou ses éventuels durcissement pourrait être critiqués sur le  fondement de la violation de la liberté d’expression et de de communication des idées et des opinions dans la mesure où la décision du 8 janvier 1991 n’a été rendue que sur le fondement de la violation de libertés économiques, à savoir le droit de propriété et la liberté d’entreprendre (note bas de page n°1)
 
Plus généralement, et plus philosophiquement, on peut souligner la conclusion du Professeur WACHSMANN selon laquelle :
 
« Se trouve consacrée une restriction supplémentaire aux libertés : alors même que l'on ne cesse d'en appeler à la responsabilité de chacun, était-il judicieux de décider que les jeunes et les membres des couches sociales défavorisées sont dépourvus du discernement nécessaire et qu'il incombe donc au législateur d'y pourvoir en édictant des interdictions ? »
 
Il ajoute :  « Les principes individualistes proclamés en 1789 rendaient-ils cela nécessaire, alors que les pouvoirs publics auraient pu organiser une information adéquate, tournée en priorité vers les milieux réputés fragiles ? »
 
Se pose ainsi, à mon sens, alors la question du curseur entre atteinte aux libertés individuelles et, son corolaire le principe de la responsabilité individuelles, et la préservation  des intérêts collectifs qui, au nom de leur défense, risque de se traduire par des atteintes aux libertés d’individus responsables.
 
J’irai même plus loin, est-ce qu’au final une atteinte excessives aux libertés individuelle par l’énonciation d’interdiction, au nom de la défense d’intérêt collectif, ne risque pas, in fine, d’entrainer une déresponsabilisation des individus et de la société en générale ?
 
Il me semble là d’une belle question dont l’ivresse, modérée, ne pourra qu’enrichir la qualité des débats.
 
2/ Toutefois pour que ce débat soit mené à bien, il m’apparaît nécessaire de rappeler les règles fixées par le droit public pour la consommation d’alcool.
 
On retiendra ainsi, pour en revenir au «Banquet » que Pausanias, le médecin, propose de boire modérément. A juste titre ! Outre que cela permet d’éviter d’être malade, on relèvera que les règles relevant du champ du droit public, encadre la consommation d’alcool, même pour des considérations aussi louables que de vouloir discourir sur le droit public.
 
Ce « guide de survie » sommaire doit permettre d’éviter toutes mégardes liées à l’ivresse du droit public, et notamment les troubles à l’ordre public et à la salubrité publique, entre le moment où vous consommez de l’alcool lors l’apéritif du droit public jusqu’à l’arrivée à votre domicile.
 
Il n’est pas inintéressant de relever que ces règles de droit public, fixées par le code de la santé publique, côtoient le droit pénal. Ainsi, malheureusement pour les publicistes et pour le plus grand bonheur des privatistes, je serai contraint de faire état de règles relevant du droit pénal.
 
A ce titre je vous indique qu’un client ne peut être ni ivre dans un débit de boisson (a.), ni dans un lieu public (b.) et qu’enfin un débit de boisson pourra faire l’objet d’une fermeture administrative par le Préfet notamment «En cas d'atteinte à l'ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques » (c.)  
 
a/ S’agissant du client ivre dans un débit de boisson l'article R. 3354-2 du code de la santé publique punit de l'amende prévue pour les contraventions de 4e classe « le fait pour les débitants de boissons de donner à boire à des gens manifestement ivres ou de les recevoir dans leurs établissements ».
 
Ainsi, l’ivresse du droit public doit intervenir après avoir franchi le seuil du débit de boisson au risque de ne pouvoir venir participer à la réunion, ou du moins de ne pas être servi d’une boisson alcoolisée.
 
En effet l'entrée d'un client manifestement ivre dans un débit de boissons ou sa présence après avoir bu une boisson alcoolique consommerait le délit.
 
En outre il appartient au débitant de cesser de donner à boire au client avant que son ivresse ne soit manifeste, ce qui n'est pas une chose aisée tant la notion d'« ivresse manifeste » est subjective
 
Cette donnée offre une large prise à la subjectivité puisque l'ivresse découle de l'apparence et non d'une mesure scientifique.
 
L'infraction sera caractérisée à partir des constatations de la police judiciaire ou des témoignages recueillis, et notamment des éléments du dossier décrivant l'attitude du prévenu.
 
Un contrôle positif à l'éthylomètre se révèle, à lui seul, insuffisant à caractériser le délit (Montpellier, 3 déc. 2009, RG no 09/00946). Les juges du fond doivent ainsi mettre en évidence que le prévenu a proféré des injures dans le voisinage (Caen, 19 sept. 2011, RG nos 11/00860 et 11/00692. - Pau, 22 oct. 2009, RG nos 760/09 et no 09/00589) ou à l'égard des forces de l'ordre (Rouen, 21 mars 2011, RG no 10/01183), qu'il titubait sur la chaussée (Montpellier, 28 sept. 2010, RG no 09/01356), sentait fortement l'alcool (Montpellier, 20 juill. 2010, RG no 10/00740. - Rouen, 13 juill. 2010, RG no 09/00934  ) ou présentait un regard hébété (Rouen, 13 juill. 2010, RG no 09/00934  ).
 
En pratique, il semble que la chambre criminelle de la Cour de cassation soit relativement clémente. En l'occurrence, le jugement attaqué était entré en voie de condamnation à l'égard du débitant en constatant que « [le débitant] a reconnu que [le client], interpellé sur la voie publique pour ivresse manifeste, avait fréquenté son établissement, où il était arrivé déjà alcoolisé sans être, pour autant, en état d'ivresse manifeste et qu'il avait été servi jusqu'à ce qu'il le soit », ce qui suffisait à lui faire encourir la cassation dès lors que « [le client] aurait cessé d'être servi à partir du moment où il aurait été en état d'ivresse manifeste » (Crim. 12 janv. 2012, no 11-84.685, Bull. crim. no 274).
 
b/ Mais l’ivresse du droit public ne doit pas non plus intervenir à l’extérieur du débit de boisson, à savoir dans un lieu public.
 
L'article R. 3353-1 du code de la santé publique punit d'une contravention de 2e classe « le fait de se trouver en état d'ivresse manifeste dans les lieux mentionnés à l'article L. 3341-1 ».
 
Ainsi il est nécessaire que l'agent se trouve dans un « lieu public ». À cet égard, l'article L. 3341-1 du code de la santé publique ne précise pas ce qu’il faut entendre par lieu public.
 
Avant cette loi, la notion de « lieu public » recouvrait les « les rues, chemins, places, cafés, cabarets ou autres lieux publics ».
 
En jurisprudence, des difficultés ont surgi quant aux contours du « lieu public », le distinguant du « lieu privé » qui exclut de la répression de l'article R. 3353-1 du code de la santé publique.
 
Toutefois, la chambre criminelle de la Cour de cassation semble se satisfaire d'une conception très souple de la notion de « lieu public ».
 
D'anciens arrêts ont ainsi considéré que le caractère public ne se rencontre pas dans le cas où un individu est trouvé en état d'ivresse dans un champ à dix heures du soir et à vingt mètres d'une cantine destinée à des ouvriers (Crim. 21 nov. 1879, DP 1880. 1. 95).
 
Il en va de même pour une ivresse dans un lieu privé parce que constatée dans une discothèque ou un immeuble en chantier (Toulouse, 25 avr. 2007, RG no 06/00673  ).
 
Récemment encore, la chambre criminelle de la Cour de cassation a rappelé cette exigence en cassant un jugement émanant du juge de proximité de Toulouse qui était entré en voie de condamnation, « sans rechercher si les faits avaient été commis dans un lieu public » (Crim. 7 déc. 2010, no 10-86.282  ).
 
En revanche dans un arrêt du 20 septembre 2006, elle a considéré que les juges du fond avaient caractérisé l'infraction en tous ses éléments, alors que le prévenu faisait valoir au moyen de cassation qu'il se trouvait dans un taxi au moment de la constatation de l'infraction par les services de police (Crim. 20 sept. 2006, no 05-87.613  ).
 
De même en jurisprudence, la présence de l'intéressé dans un bar (Lyon, 20 avr. 2009, RG no 08/00650  . - Pau, 10 avr. 2008, RG nos 08/242 et 07/00624) ou sur la voie publique (Pau, 13 mars 2008, RG nos 08/150 et 07/00754. - Douai, 15 janv. 2008, RG no 07/01210  ) révèle le caractère public de l'état d'ivresse.
 
Autant vous dire que cette notion de lieu public ne se rapproche pas de celle de domaine public propre au droit public, mais plutôt en présence de public, comme pour la notion d’établissement recevant du public, à savoir un lieu ouvert ou des personnes extérieures peuvent s’y rendre avec une certaine liberté d’aller et venir.
 
c/ Enfin on relèvera qu’en fonction de l’ivresse généralisée causée par le droit public le débits de boissons pourra être fermé « en cas d'atteinte à l'ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques, la fermeture peut être ordonnée par le représentant de l'État dans le département pour une durée n'excédant pas deux mois. » (article L. 3332-15 du code de la santé publique).
 
Cette fermeture revêt le caractère d’une mesure de police administrative qui n'est pas subordonnée à l'existence d'une infraction consacrée par une décision pénale. ( Crim. 17 mai 1993: Bull. crim. no 178).
 
A ce titre elle est soumise à la procédure contradictoire prévue par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000. Ainsi l’arrêté procédant à la fermeture administrative temporaire d'un débit de boissons ne peut être pris, à peine de nullité, sans que le principe du contradictoire préalable ait été respecté, le gérant devant avoir été valablement mis en mesure de présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés. (CAA Marseille, 18 nov. 2010, Préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l'Hérault, no 08MA03382).  Toutefois, l'urgence justifie le non-respect du principe du contradictoire, les nécessités de l'ordre public commandant de mettre fin, dans les meilleurs délais, à de graves incidents. ( CE 13 juin 1990, SARL Pub 90, no 92523: Lebon 162).
 
On relèvera que s'agissant de la durée de fermeture de l'établissement, le juge administratif limite son contrôle à l'erreur manifeste d'appréciation. (CE 13 juin 1990, SARL Pub 90, no 92523) En revanche, le bien-fondé du recours par un préfet à une mesure de fermeture fait l'objet d'un contrôle normal de qualification juridique. (CE 21 mars 2008, Min. Intérieur c/ SARL Le Nymphéa, no 298100: préc. note 4).
 
Quels sont les cas où une décision de fermeture administrative peut légalement être prise ?
 
On peut, en premier lieu, citer le cas des fermetures administratives d'un établissement à raison de l'imprégnation alcoolique de ses clients. Tel est le cas d’un discothèque qui offrait une entrée gratuite à tout client achetant une bouteille d'alcool. Les consommateurs qui n'étaient pas en état d'ébriété à leur arrivée bénéficient de cette offre, s'enivrent et sont victimes d'un grave accident de la circulation peu après leur départ. Il a été jugé que ces faits «doivent être regardés comme ayant un lien avec les conditions de fonctionnement de l'établissement» et justifient légalement la fermeture de ce dernier pour une durée de quatre mois. (CAA Bordeaux, 5 févr. 2008, SARL Le Gibus, no 06BX00427: AJDA 2009. 38, obs. Vié.).
 
Justifie également une mesure de fermeture d'un établissement de boissons le fait d'avoir servi une quantité excessive de boisson alcoolisée à un consommateur, alors même qu'il n'a manifesté aucun trouble du comportement et qu'il n'a pas lui-même perturbé l'ordre public. (CAA Lyon, 12 avr. 2007, Sté Dinecitta, no 05LY00123: AJDA 2007. 1885, concl. Besle.).  Mais si l'état d'ébriété du client, avancé pour justifier l'arrêté de fermeture, n'est pas matériellement établi, la décision préfectorale est illégale.  CAA Douai, 30 nov. 2006, Préfet de la Seine-Maritime, no 06DA00398: AJDA 2007. 446).
 
On peut, en second lieu, citer le cas des accidents de la circulation à proximité de l'établissement. Ainsi il a été jugé qu’en estimant que le nombre d'accidents de la circulation à proximité d'une discothèque, ainsi que le nombre de procédures de conduite sous l'emprise d'un état alcoolique établies par la gendarmerie révélaient une atteinte à l'ordre public en relation avec la fréquentation de la discothèque et motivant sa fermeture pour une durée d'un mois en vertu de l'art. L. 3332-15, le préfet n'a pas porté une atteinte manifestement illégale aux libertés d'entreprendre et du commerce et de l'industrie.(CE , réf., 28 oct. 2011, SARL PCRL Exploitation, no 353553: JCP Adm. 2011. Actu. 711; ibid. 2012, no 2012, comm. Pontier.).
 
En guise de conclusions on notera que pour éviter tout trouble à l’ordre public ou la salubrité publique, il n’est nul besoin d’un quelconque état d’ébriété pour connaître l’ivresse du public. La seule passion du droit et l’envie de toucher du doigt cette liberté ultime de former ensemble une société politique suffises mais, le cas échéant, guidé par Bacchus…
 
[1] Note de bas de page 1 : On rappellera que, dans le passé, le contrôle de constitutionnalité ne pouvait s’effectuer qu’avant la promulgation de la loi (contrôle a priori) par un nombre limité d’autorités publiques (essentiellement 60 sénateur ou 60 députés). Depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, un contrôle a posteriori a été mis en place au travers de la question prioritaire de constitutionnalité. Désormais, les justiciables jouissent de ce droit nouveau en application de l'article 61-1 de la Constitution.
 

Intervention à l’occasion de l’apéritifs du Droit Public du 28 février 2018 du Barreau de Marseille
 

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Pour la fin de l'inhibition du pouvoir d'injonction du juge administratif en matière d'urbanisme

Pour la fin de l'inhibition du pouvoir d'injonction du juge administratif en matière d'urbanisme

Site : Benjamin Hachem : avocat-benjamin-hachem.fr

Pour la fin de l'inhibition du pouvoir d'injonction du juge administratif en matière d'urbanisme

Pour la fin de l'inhibition du pouvoir d'injonction du juge administratif en matière d'urbanisme
Il ressort de l’analyse de la jurisprudence que le Conseil d’Etat et les cours administratives d’appel refusent systématiquement d’enjoindre à l’administration de délivrer une autorisation d’urbanisme tel qu’un permis de construire ou d’aménager. Cette inhibition dans la mise en œuvre du pouvoir d’injonction peut être de nature à porter atteinte à l’autorité du juge administratif en ce qu’elle ne permet pas de mettre un terme à une situation de blocage née de refus renouvelés de l’administration de délivrer l’autorisation d’urbanisme sollicitée. Pourtant aucune raison théorique, ni même pratique, semble devoir justifier cette position inflexible.

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Article publié à l'AJDA, 4/2014, pp.194-203

Il ressort de l’analyse de la jurisprudence que le Conseil d’Etat et les cours administratives d’appel refusent systématiquement d’enjoindre à l’administration de délivrer une autorisation d’urbanisme tel qu’un permis de construire ou d’aménager. Cette inhibition dans la mise en œuvre du pouvoir d’injonction peut être de nature à porter atteinte à l’autorité du juge administratif en ce qu’elle ne permet pas de mettre un terme à une situation de blocage née de refus renouvelés de l’administration de délivrer l’autorisation d’urbanisme sollicitée. Pourtant aucune raison théorique, ni même pratique, semble devoir justifier cette position inflexible.

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La fin de la théorie du propriétaire apparent !

La fin de la théorie du propriétaire apparent !

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La fin de la théorie du propriétaire apparent !

La fin de la théorie du propriétaire apparent !
Par sa décision du 15 février 2012 « Mme Quennesson » le Conseil d’Etat consacre la fin de la théorie du propriétaire apparent. Il met ainsi un terme au débat qui avait animé tant la doctrine que les juridictions de fond sur la question de la survivance de cette théorie depuis l’adoption de la réforme de 2005 sur les permis de construire. Dorénavant ni l’administration, ni même le juge de l’excès de pouvoir, ne doivent contrôler si le demandeur d’une autorisation d’utilisation des sols est bien le propriétaire de la parcelle d’assiette du projet, ou s’il dispose d’un titre l’habilitant à construire. Pourtant le caractère « déclaratif » des demandes d’urbanisme ne saurait faire obstacle à ce qu’un contrôle de la fraude soit opéré par le juge ou par l’administration, ou encore à ce que le juge judiciaire prononce une mesure de démolition à l’encontre du pétitionnaire indélicat.

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Article publié à AJDA, 21 mai 2012, n°18/2012, pp. 1017-1021

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La théorie du propriétaire apparent, chronique d'une mort (peut-être) annoncée...

La théorie du propriétaire apparent, chronique d'une mort (peut-être) annoncée...

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La théorie du propriétaire apparent, chronique d'une mort (peut-être) annoncée...

La théorie du propriétaire apparent, chronique d'une mort (peut-être) annoncée...
Depuis la réforme issue de l'ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux permis de construire et aux autorisations d'urbanisme, la question de la persistance de la théorie du propriétaire apparent a fait couler beaucoup d'encre (voir par exemple : Brigitte Phémolant, La réforme des autorisation d'urbanisme : Présentation générale de la réforme, AJDA 2007 p. 230 ; François Priet, Une réelle clarification des règles applicables à l'instruction des autorisations d'urbanisme, AJDA 2007, p. 237 ; Francis Polizzi, La nouvelle procédure d'instruction des autorisations d'urbanisme, premier bilan : AJDA 2009 p. 79). En effet la doctrine et les juridictions du fond, tribunaux administratifs et cours administratives confondues, étaient partagées sur les incidences de la nouvelle rédaction de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme sur la pérennité de cette théorie et s'il existait des cas de survivance notamment au travers du contrôle de la fraude (pour un rappel des termes du débat, voir B. Hachem, La théorie du propriétaire apparent ou la chronique d'une mort (peut-être) annoncée..., AJDA 2011, p. 2277). Ces interrogations expliquent qu'une prise de position claire du Conseil d'Etat était attendue par bon nombre de commentateurs, par les juridictions de fond, mais aussi par les services instructeurs des collectivités territoriales. Car, si la Haute Juridiction avait déjà eu l'occasion de se prononcer sur cette épineuse question de droit (CE 5 juil. 2010, M. et Mme Turot, req. n° 334798), ce n'était que dans le cadre d'un recours en cassation dirigé contre une ordonnance de référé pour laquelle son contrôle restreint, en raison de la nature particulière de l'office du juge des référés qui doit être entendu comme un juge de la vraisemblance et non de l'évidence ( voir en ce sens : Benjamin Hachem Le juge administratif des référés, juge de l'évidence ou de la vraisemblance ?, Petites affiches, 20 déc. 2011, p. 5) n'a donné lieu qu'à une jurisprudence sujette à interprétation.

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Article publié à l'AJDA,28 novembre 2011, n°40/2011 pp.2277-2283.

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Liste des publications et colloques de Me Hachem

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Liste des publications et colloques de Me Hachem

Liste des publications et colloques de Me Hachem
Publications :
 
  • - Thèse : « L’office du juge des référés en droit de l’urbanisme », Thèse, LGJD, 2014, préface Yann Aguila, Conseiller d'Etat, avant-propos Richard Ghévontian, 441 pages. 

  • - Etudes : « La théorie du propriétaire apparent, Chronique d’une mort (peut-être) annoncée », AJDA,28 novembre 2011, n°40/2011 pp.2277-2283.
     
    « Pour la fin de l’inhibition du pouvoir d’injonction du juge administratif en matière d’urbanisme », AJDA, 4/2014, pp.194-203.. 
     
    «  Doute sérieux sur le contrôle de l’erreur de droit en matière de référé », Revue Africaine de Droit Public, PUAM, n°1/2015.
     
    - Articles : « Le juge administratif des référés, juge de l’évidence ou de la vraisemblance ? », Les Petites Affiches, 20 décembre 2011, n°252, pp.5-8.
     
    «  Chronique de la pénalisation de la poursuite des travaux nonobstant la suspension de l’autorisation de construire par le juge administratif des référés », Le trait d’union de l’expertise agricole foncière immobilière et forestière, septembre 2012, numéro 3, pp.36-41.
     
    - Notes de jurisprudence : « De l’autonomie de la notion de l’urgence en matière de référé au regard du principe de l’indépendance des législations », JCPA, 3 mai 2010, com. 2152, p. 22-24
     
    « La fin de la théorie du propriétaire apparent !», AJDA, 21 mai 2012, n°18/2012, pp. 1017-1021.
     
    Colloques :
     
    ·Intervention aux « Entretiens de Breteuil », Tables rondes organisées par le Tribunal administratif de Marseille le 10 juin 2011, sur le sujet « La condition d’urgence en matière de référé d’urbanisme ».
  • - Intervention au colloque sur "la Loi ALUR" auprès des experts près de la Cour d'Appel de Nîmes  

 

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La jurisprudence « Godrant » ou la fin de l’usage excessif des ordonnances de « tri »

Site : Benjamin Hachem : avocat-benjamin-hachem.fr

La jurisprudence « Godrant » ou la fin de l’usage excessif des ordonnances de « tri »

La jurisprudence « Godrant » ou la fin de l’usage excessif des ordonnances de « tri »
Par plusieurs décisions récentes les cours administratives d’appel de Marseille et de Versailles ne proposaient rien de moins que de bouleverser en profondeur l’organisation et les méthodes de travail des praticiens du droit opérant devant les juridictions administratives[1]. En effet, celles-ci ont admis que l’absence de réponse par un requérant à une fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité de sa requête valait acquiescement à celle-ci, alors même que l’instruction n’était pas clause et qu’il n’y avait eu aucune invitation à régulariser ladite requête formulée par le juge.
Ainsi, si l’on suit la logique de ces décisions, la distinction traditionnelle valant en matière d’instruction entre délais indicatifs et délais impératifs n’aurait plus lieu d’être car seuls ces derniers existeraient.
Il sera précisé que, hasard ou coïncidence, ces décisions concernent exclusivement des recours dirigés contre des autorisations d’urbanisme, domaine dans lequel, on le sait, il existe une réelle tension en raison de l’usage de recours abusifs et de la pratique du monnayage des désistements. Cela a d’ailleurs justifié l’intervention du gouvernement par l’adoption de l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 à la suite des conclusions du rapport Labetoulle « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » (v. AJDA 2013. 1188).

Toutefois, et malgré l’existence de ce contexte tendu, le recours à ces ordonnances permettant de rejeter une requête dans des délais particulièrement brefs tout en dispensant le juge de procéder à un examen au fond de la légalité de l’autorisation attaquée était manifestement excessif. En effet, par une construction intellectuelle sinueuse, s’apparentant à du juridisme, ce type d’ordonnance prenait totalement au dépourvu, de manière déloyale et vicieuse, les requérants en méconnaissance avec le principe du contradictoire. On pouvait alors parler, à notre sens, de « jurivice » (A.).

Le Conseil d’Etat, saisi sur ce point, devait se prononcer sur cette pratique qui avait des incidences directes sur le déroulement du procès administratif. C’est ce qu’il a fait dans une très attendue décision « GODRANT » du 14 octobre 2015 (req. 374850) qui sera publiée aux tables du recueil Lebon. Par un « considérant » remarquablement pédagogique il rappelle le cadre dans lequel le juge administratif peut avoir recours aux ordonnances pour rejeter les requêtes manifestement irrecevables (B.).  
 
 
A- L’usage excessif des ordonnances d’irrecevabilité ou quand juridisme se confond avec « jurivice »
 
Pour rejeter les requêtes par voie d’ordonnance au motif que celles-ci étaient manifestement irrecevables, la Cour administrative de Marseille et celle de Versailles avaient recours au mécanisme suivant. La requête d’appel était dirigée contre un jugement qui avait rejeté la demande d’annulation d’une autorisation d’urbanisme, par exemple, un permis de construire ou un permis d’aménager. A ce titre, les appelants doivent respecter les formalités de notification de leur requête prévues par l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme. Cet article prévoit que dès lors qu’un recours en annulation est dirigé contre une autorisation d’urbanisme ou un jugement rejetant ce type de demande en annulation, il y a lieu de notifier ce recours au bénéficiaire de l’autorisation et à son auteur, généralement le maire de la commune sur le territoire duquel doit être réalisé le projet attaqué.

  1. Or, en la matière, il est fréquent qu’en défense soit opposée une fin de non recevoir tirée du défaut de réalisation des formalités de notification de la requête, telles que prévues par l’article R. 600-1, au bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme et au maire.

  2. C’est à ce stade de la procédure qu’intervient la pratique développée par les cours administratives d’appel de Marseille et de Versailles évoquée ci-dessus. Celles-ci transmettent au requérant le mémoire en défense qui contient cette fin de non recevoir et lui impartissent un certain délai pour éventuellement y répliquer. Toutefois, il n’apparaît pas que ce délai soit impératif puisqu’il n’est pas précisé qu’en cas de son non-respect une ordonnance de « tri » pourrait être rendue sur le fondement de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, ce qui aurait pour effet de rejeter la requête sans examen au fond. De même, il n’est nullement fait état d’une date de clôture d’instruction ou d’une clôture dite « au plus tôt », comme le permettent désormais les dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, qui indiquerait une date au-delà de laquelle une clôture d’instruction immédiate serait susceptible d’intervenir à tout moment[2].

  3. Ainsi le requérant peut penser, légitimement, que le délai qui lui est imparti pour répliquer au mémoire en défense est purement indicatif et qu’il serait seulement souhaitable de le respecter pour le bon déroulement de l’instruction. Le conseil d’un tel requérant estimera qu’il y aura alors lieu de traiter prioritairement les dossiers qui font l’objet d’une invitation à régulariser, d’une date de clôture d’instruction au plus tôt ou immédiate, ou encore pour lesquels des écritures en défense doivent être produites, dans un bref délai, dans le cadre d’une procédure en référé dans la mesure où le principe du contradictoire est adapté à l’urgence (voir sur ce point : B. HACHEM, L’office du juge des référés en droit de l’urbanisme, thèse, 2014, LGDJ, Bibliothèque Droit de l’urbanisme et l’environnement, p. 60 et ss). Il résultera de cette approche pragmatique, qui tient compte des contraintes inhérentes au fonctionnement d’un cabinet d’avocat, qu’il envisagera de produire, postérieurement à ce délai qu’il pensait être purement indicatif, un mémoire en réplique accompagné d’une copie des accusés de dépôt justifiant de l’accomplissement des formalités prévues par l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme (sur l’exigence de produire les accusés de dépôt et non les accusés de réception, voir : CE 15 mai 2013, Association santenoise de défense de l’environnement naturel, req. n°352308 ; BJDU 4/2013, p. 305 et ss.). Mal lui en a pris…
    Intervient alors, comme un couperet, une ordonnance de « tri » l’informant du rejet de sa requête au motif qu’il lui appartenait, en application des dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, de notifier sa requête au bénéficiaire du permis de construire et à l’auteur de l’arrêté attaqué.

  4. En effet, dans l’affaire Godrant la Cour administrative d’appel de Marseille a estimé que les requérants, « à qui le mémoire de Mme Bergoin opposant cette fin de non-recevoir a été communiqué en lettre recommandée avec avis de réception le 30 octobre 2013, reçu par leur conseil le 31 octobre 2013, en leur accordant un délai de quinze jours pour présenter un mémoire, n’ont pas contesté l’affirmation selon laquelle ils n’avaient pas procédé à cette notification ; que, dès lors, leur requête n’est pas recevable et doit, pour ce motif, être rejetée en application des dispositions de l’article R. 222-1 du code de justice administrative ; » (voir CAA MARSEILLE, 20 novembre 2013, M. et Mme GODRANT, req. n°13MA01835).

  5. Ainsi, dans cette affaire, le juge d’appel a estimé que l’absence de réponse des consorts Godrant à la fin de non-recevoir de Madame Godrant tirée du non-respect des formalités des dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme valait acquiescement de cette dernière alors que même que l’instruction n’était pas close !

  6. Comme cela a été précédemment exposé, cet arrêt n’est pas isolé puisque la Cour administrative d’appel de Marseille a réitéré cette position dans deux ordonnances récentes rendues toute deux le 3 mars 2014  « Cne de Six-Foux » (req. n° 13MA03625) et « M. et Mme BENET » (req. n° 13MA04072). De même, la Cour administrative de Versailles a adopté la même ligne jurisprudentielle dans deux ordonnances « SCI JPG CLOVIS 2013 » (req. n°12VE00119) et « M. Eric BONTE » (req. n° 11VE03853) respectivement du 19 novembre 2013 et du 16 décembre 2013.

  7. Ainsi dans son ordonnance « SCI JPG CLOVIS » la Cour administrative d’appel de Versailles a jugé « Considérant qu’il appartenait à la SCI JPG CLOVIS, en application des dispositions précitées de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, de notifier sa requête à la société Civile Immobilière du Rosnel et au maire de la commune de Bréançon auteur de l’arrêté attaqué ; que la SCI JPG CLOVIS, à qui les mémoires de la société Civile Immobilière du Rosnel et de la commune de Bréançon lui opposant cette fin de non recevoir ont été communiqués, n’a pas contesté l’affirmation selon laquelle elle n’avait pas procédé à cette notification ; qu’ainsi sa requête est manifestement irrecevable  et ne peut, dès lors, qu’être rejetée ; ».

  8. Cette position commune aux cours administratives d’appel de Marseille et de Versailles paraît particulièrement critiquable tant du point de vue du respect du contradictoire et de la loyauté des débats qui en est une composante, que du droit au recours en tant que tel.

  9. Certes, il ressort d’une jurisprudence classique, bien que critiquée par une partie de la doctrine, et notamment par le Professeur CHAPUS[3], que dès lors qu’une fin de non recevoir tirée de l’irrégularité de la requête est opposée en défense, par exemple le défaut de constitution d’un avocat, le juge n’est pas tenu d’inviter le requérant à procéder à cette régularisation (CE 28 avril 1997, Association des commerçant non-sédentaires de Corbeil-Essonnes, req. n°164820). De même, la connaissance d’une fin de non recevoir ne saurait être niée dès lors que le mémoire dans lequel celle-ci est opposée a été communiqué par lettre recommandée avec accusé de réception (CE 14 novembre 2011, Alloune, req. n°334764) et qu’un délai au moins égal à quinze jours a été laissé au requérant pour y répliquer (CAA Marseille 17 décembre 2012, CHU de Montpelliers, req. n°10MA02198).
    Il n’en demeure pas moins, nous semble-t-il, qu’à la différence des invitations à régulariser ou des mises en demeure qui sont adressées par le juge, les fins de non recevoir restent l’affaire des parties en litige. A ce titre, elles restent soumises au principe du contradictoire, à l’instar d’un nouveau moyen de légalité qui serait invoqué en cours d’instance, et doivent suivre le régime normal de l’instruction. Par suite, la partie à qui l’on oppose une fin de non recevoir doit avoir la possibilité d’y répliquer jusqu’à ce que l’instruction soit close. Or, selon le code de justice administrative, il n’existe que quatre cas de clôture d’instruction : l’absence de réponse de l’une des parties suite à une mise en demeure de produire un mémoire (article R. 612-3 du code de justice administrative), la clôture d’instruction au plus tôt (R. 611-11-1 du code de justice administrative), la clôture d’instruction immédiate qui doit être expédiée au moins quinze jours avant la date de clôture fixée par l’ordonnance (R.613-1 du code de justice administrative), et la clôture qui intervient trois jours francs avant la date de l’audience (article R.613-2 du code de justice administrative).

  10. Dans les trois affaires instruites par la Cour administrative d’appel de Marseille, un courrier accompagnant le mémoire en défense indiquait qu’un délai de quinze jours était accordé à l’appelant pour répliquer à ce mémoire. Toutefois il ne ressort ni des visas, ni des motifs des ordonnances de « tri » présentement commentées que ce délai était assorti d’une mise en demeure de produire, ou d’une clôture d’instruction au plus tôt ou encore d’une date fixant la clôture de l’instruction.

  11. Ce courrier ne semble pas pouvoir non plus s’analyser comme une invitation à régulariser prévue par l’article R. 612-1 du code de justice administrative qui, en cas de non respect du délai imparti, peut impliquer l’irrecevabilité de la requête (voir : CE 13 juillet 2011 Mme Cassan, req. n°314093). A supposer même que tel cela soit le cas, cette invitation à régulariser serait illégale dans la mesure où elle n’indique aucune sanction en cas de non respect du délai, alors qu’il s’agit là d’une condition exigée par la jurisprudence « Préfet de Police » du Conseil d’Etat (CE 25 octobre 2004, Préfet de Police, req. n°256944). En effet, dans cette affaire, le Conseil d’Etat a jugé illégale une ordonnance d’irrecevabilité rendue à la suite d’une invitation effectuée « par le greffier en chef de la cour à régulariser [la] requête dans un délai de quinze jours par une lettre (…) qui se bornait à indiquer qu’elle avait pour objet de compléter l’instruction » et qu’elle « ne mentionnait pas que la requête pourrait être déclarée irrecevable à défaut de réponse dans le délai imparti ». L’absence de mention de la sanction en cas de non-respect du délai s’analyse donc comme un vice substantiel dans la mesure où  ladite mention apparaît être une garantie essentielle pour les justiciables ayant introduit une requête entachée d’une irrecevabilité.

  12. Il sera aussi relevé la plus grande sophistication de la pratique des ordonnances de « tri » effectuée par la Cour administrative d’appel de Marseille par rapport à celle de Versailles. En effet, la juridiction d’appel marseillaise communique le mémoire en défense en l’accompagnant d’un courrier invitant l’appelant à y répliquer dans un délai de quinze jours, mais surtout elle transmet le tout par lettre recommandée avec accusé de réception. Ce mode d’envoi permet de rendre incontestable la réception du mémoire en défense par le requérant et donc de tenir en échec toute contestation de l’opposabilité à la fin de non-recevoir. Le délai de quinze jours, quant à lui, apparaît comme suffisant pour pouvoir répliquer au mémoire en défense. Procédant de la sorte, la Cour administrative d’appel de Marseille semble s’être fondée sur la jurisprudence « Alloune » du Conseil d’Etat (prec.) et sur l’arrêt « CHU de Montpellier » (prec.) rendue par cette même Cour.

  13. Pourtant, il apparaît que les trois ordonnances de « tri » rendues par la Cour administrative d’appel de Marseille détournent la portée de ces deux décisions. La décision « Alloune » octroie, en fait, une garantie procédurale supplémentaire au bénéficie des requérants. En effet, celle-ci pose le principe qu’une fin de non recevoir soulevée dans le cadre d’un mémoire en défense envoyé par lettre simple ne dispense pas le juge d’inviter à régulariser une requête irrecevable, à moins que ce mémoire ait été communiqué par lettre recommandée avec accusé de réception. La jurisprudence « Alloune » apparaît ainsi comme apportant un droit supplémentaire pour les requérants puisque, antérieurement à cette jurisprudence, une fin de non recevoir pouvait prospérer lorsque le mémoire en défense avait été expédié par lettre simple, alors même que ce mode d’envoi ne permet pas de garantir avec certitude sa réception par le requérant[4]. D’une garantie octroyée par la jurisprudence du « Alloune », la Cour administrative d’appel de Marseille en a fait un moyen pour rendre incontestable l’opposabilité de la fin de non recevoir et se dispenser, de la sorte, de la mise en œuvre du principe du contradictoire et des garanties que celui-ci implique.
    Enfin, la 1er chambre de la Cour administrative de Marseille semble s’être fondée sur un arrêt rendu par la 2nd chambre de cette même Cour. Dans l’arrêt « CHU de Montpellier » du 21 décembre 2012 (req. 10MA02198) la Cour prévoit que si une communication d’un mémoire comportant une fin de non-recevoir par lettre recommandée avec accusé de réception dispense le juge d’inviter à régulariser, un délai de quinze jours doit toutefois être laissé au requérant afin que celui-ci puisse utilement y répliquer.

  14. Ainsi en se fondant sur ces deux jurisprudences qui, prises séparément, apportent des garanties procédurales supplémentaires aux requérants, la Cour administrative d’appel de Marseille a adopté une solution hautement préjudiciable aux intérêts des justiciables qui introduisent des recours dirigés contre les décisions rendues par l’administration.

  15. Cette lecture combinée, emprunte d’une certaine complexité et de subtilité, nous apparaît critiquable puisqu’elle peut donner le sentiment au justiciable qu’un seul objectif a été poursuivi : faire en sorte que la requête soit rejetée par voie d’ordonnance. Il semble à peu près certain qu’en transmettant par voie de lettre recommandée avec accusé de réception le juge de la Cour administrative d’appel de Marseille n’attendait pas une réplique sur le fond du litige, mais bien une réponse à la fin de non-recevoir qui impliquait la production des accusés de réception des notifications de la requête d’appel à l’auteur de l’autorisation attaquée et à son bénéficiaire.

  16. Plutôt que d’inviter l’appelant à régulariser sur ce point, ce que le juge administratif a toujours la possibilité de faire puisqu’il s’agit d’une instruction inquisitoire, en indiquant clairement qu’elle attendait la production desdits accusés de réception, le cas échéant assorti d’un délai impératif, la Cour a préféré communiquer le mémoire en défense sans autre indication que la faculté offert d’y répliquer, tant sur la fin de non recevoir que sur le fond, dans un délai de quinze jours. Par ailleurs, aucune ordonnance mentionnant une date de clôture d’instruction ou de clôture d’instruction au plus tôt n’avait été prise, ce qui aurait pu inciter fortement le requérant à répliquer à ladite fin de non-recevoir.

  17. Dès lors le justiciable est susceptible de penser que cette présentation biaisée du contentieux a été faite dans l’espoir qu’aucune régularisation n’intervienne pour pouvoir rejeter sa requête par voie d’ordonnance. Ainsi ce montage, emprunt de juridisme, devient « jurivice » en ce qu’il vise, à notre sens, à satisfaire un principe de célérité sans cesse plus pressant dans le traitement des requêtes.

  18. Il semble d’ailleurs possible de faire le parallèle entre cette pratique et les diverses dispositions réglementaires ou législatives adoptées ces dernières années visant à encadrer, voire à limiter le droit au recours en matière d’urbanisme. Il en va, par exemple, ainsi avec les dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme qui obligent la notification au bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme et à son auteur du recours en annulation. On peut également citer celles de l’article L. 600-1-1 du même code qui prévoient qu’une association ne peut introduire un recours contre une autorisation d’utilisation des sols si le dépôt de ses statuts en préfecture n’est pas intervenu avant l’affichage de cette dernière en mairie et cela en dérogation avec une jurisprudence du Conseil d’Etat bien établie en matière de contentieux administratif général (sur la qualité à agir  d’une association non régulièrement constituée, voir : CE 16 octobre 1985, Société des courses de Questembert-Malestroit, req. 53759 ; DA 1985, n°524 ; JCP 1986, IV, p.83).
    On peut de même mentionner l’encadrement de l’intérêt pour agir en matière de contestation d’autorisations d’occupation des sols prévu par l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme[5] et qui n’a pas seulement pour effet de limiter les recours abusifs mais également de limiter le droit au recours en demandant au requérant de rapporter la preuve d’une atteinte à des droits subjectifs dans le cadre d’un recours nécessairement subjectif… Ainsi doit être regardé comme dépourvu d’intérêt pour agir un voisin contestant un projet de construction, pourtant situé sur une parcelle contigüe, dès lors que celui-ci ne rapporte pas la preuve de l’atteinte directe aux conditions de jouissance de son bien (voir, par exemple : TA Marseille, 6 novembre 2013, MM. Champlain et Perrain, req. n°1305529). Enfin, que penser de la suppression, par le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013, de la possibilité d’introduire un recours en appel à l’encontre des permis de construire concernant des projets de construction situés dans des communes connaissant une certaine pression foncière ?
    Comme cela a été précédemment exposé, il n’est pas contestable  qu’en matière d’urbanisme un certain nombre de recours ont pu être abusifs ou du moins bloquants (voir : R. THIELE, Recours bloquants contre des projets immobiliers : l’expérience de la chambre de l’urbanisme du tribunal administratif de Marseille, BJDU, 4/2013, pp. 252-259) et que la juridiction administrative a pu être instrumentalisée à des fins purement privées et financières (voir : du rapport Labetoulle « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » prec.). De même, il est certain que plusieurs juridictions administratives voient leurs stocks de dossier augmenter les empêchant ainsi de les traiter dans des délais satisfaisants.

  19. Toutefois, nous pensons avec force que le droit au recours est le premier des droits fondamentaux et qu’une « place primordiale » doit lui être donnée puisqu’il est le « droit d’avoir des droits » (voir en ce sens : T. RENOUX et M. DE VILLIERS, Code constitutionnel, 2011, Litec, p. 184). A ce titre, l’accès au juge ne peut être entravé par des constructions juridiques byzantines, fussent-elles pour satisfaire un objectif louable de célérité si, au final, celui-ci dessert plus qu’il ne sert.

  20. Heureusement le Conseil d’Etat, saisi de cette question par un pourvoi formé par les consorts Godrant à l’encontre de cette ordonnance, a décidé d’encadrer l’usage des ordonnances de rejet pour irrecevabilité manifeste.
     
    B- L’encadrement par la jurisprudence « GODRANT » de l’usage excessif des ordonnances de « tri »
     
    Dans une décision attendue le Conseil d’Etat a statué sur le pourvoi des consorts GODRANT. Par cette décision le Conseil censure l’ordonnance d’irrecevabilité rendue par le Président de la 1er chambre à la Cour d’appel de Marseille qui avait rejeté leur requête d’appel au motif qu’il n’avait pas répondu à la fin de non-recevoir dans le délai indicatif imparti et qu’ils étaient donc réputé y avoir acquiescé. Surtout la haute juridiction administrative rend une décision qui, par sa portée, dépasse le cadre de ce litige puisqu’elle vise à rappeler et à encadrer, par un « Considérant » particulièrement pédagogique, les cas où le juge administratif a la faculté de rejeter une requête au motif que celle-ci est manifestement irrecevable. Cela explique d’ailleurs que cette décision sera donc publiée aux tables du recueil Lebon.

  21. Dans cette décision le Conseil d’Etat rappelle, d’une part, les dispositions applicables en matière d’ordonnance de rejet pour irrecevabilité manifeste et notamment l'article R. 612-1 du code de justice administrative selon lequel : " Lorsque des conclusions sont entachées d'une irrecevabilité susceptible d'être couverte après l'expiration du délai de recours, la juridiction ne peut les rejeter en relevant d'office cette irrecevabilité qu'après avoir invité leur auteur à les régulariser ». Surtout rappelle que cet article énonce que « La demande de régularisation mentionne que, à défaut de régularisation, les conclusions pourront être rejetées comme irrecevables dès l'expiration du délai imparti qui, sauf urgence, ne peut être inférieur à quinze jours (...) ".

  22. D’autre part, il rappelle qu'aux termes de l'article R. 222-1 du même code que le juge peut rejeter par ordonnance « les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens (...) "

    De ces deux articles le Conseil tire un « Considérant » particulièrement pédagogique qui a une incidence directe quant au déroulement du procès administratif.
     
    En effet, dans un premier temps il est rappelé les trois types d’hypothèse de requête manifestement irrecevable qui peuvent donc être rejetée par la voie de l’ordonnance de « tri ». Ainsi les requêtes manifestement irrecevables sont « d'une part, celles dont l'irrecevabilité ne peut en aucun cas être couverte, d'autre part, celles qui ne peuvent être régularisées que jusqu'à l'expiration du délai de recours, si ce délai est expiré et, enfin, celles qui ont donné lieu à une invitation à régulariser, si le délai que la juridiction avait imparti au requérant à cette fin, en l'informant des conséquences qu'emporte un défaut de régularisation comme l'exige l'article R. 612-1 du code de justice administrative, est expiré ; ».

  23. Surtout, dans un second temps, la Haute juridiction déduit des dispositions précitées « qu'en revanche, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre un rejet par ordonnance lorsque la juridiction s'est bornée à communiquer au requérant, en lui indiquant le délai dans lequel il lui serait loisible de répondre, le mémoire dans lequel une partie adverse a opposé une fin de non-recevoir ; qu'en pareil cas, à moins que son auteur n'ait été invité à la régulariser dans les conditions prévues à l'article R. 612-1 du code de justice administrative, la requête ne peut être rejetée pour irrecevabilité que par une décision prise après audience publique ».
     
    Ainsi, dans le cadre de l’affaire GODRANT la Cour administrative d’appel de Marseille ne pouvait rejeter la requête d’appel par voie d’ordonnance pour irrecevabilité manifeste que si celle-ci avait préalablement invité à les régulariser en indiquant expressément qu’en l’absence de régularisation dans le délai indiqué, les requérants s’exposaient au risque de se faire rejeter par voie d’ordonnance.
     
    En revanche, le juge administratif ne peut transmettre un mémoire comportant une fin de non-recevoir en se bornant à indiquer au requérant qu’il dispose d’un certain délai pour y répondre pour, ensuite, rejeter sa requête au motif qu’il est réputé y avoir acquiescée. On relèvera le terme « loisible » employé par le Conseil d’Etat dans son « Considérant » et qui rappelle avec force qu’un tel délai de réponse était nécessairement indicatif et non impératif et que celui-ci ne pouvait, en tout état de cause, être assimilé à une invitation à régulariser.

  24. En d’autres termes, par cette importante décision le Conseil d’Etat rappelle que le principe de loyauté, tel qu’il ressort des dispositions législatives et règlementaires inscrites au code de justice administrative, doit irriguer le déroulement du procès administratif notamment dans la mise en œuvre des importants pouvoirs d’instruction dont dispose le juge administratif en vertu du caractère inquisitoire de la procédure. Il peut simplement apparaître regrettable qu’en 2015, dans ce que l’on pourrait appeler le procès administratif du XXI ème siècle avec toutes les avancées en matière de libertés publiques et de droits fondamentaux que celui-ci implique, il soit nécessaire de rappeler cette règle essentielle à des cours administratives d’appel…

  25. Cette décision, qu’il convient de dénommer de jurisprudence « GODRANT », ne peut qu’être louée puisqu’elle rappelle avec force l’absolue nécessité pour les justiciables, notamment les particuliers, de pouvoir être entendus dans le cadre d’un débat contradictoire loyal, et pour leurs conseils de travailler avec une sérénité suffisante, sérénité qui est indispensable dans la mesure où ils participent à l’œuvre de justice.
     
     Benjamin Hachem
    Docteur en droit public
    Avocat au Barreau de Marseille
 
[1] Voir : CAA MARSEILLE, 20 novembre 2013, M. et Mme GODRANT, req. n°13MA01835 ; CAA MARSEILLE,  3 mars 2014, Cne de Six-Foux, req. n° 13MA03625 ; CAA MARSEILLE 3 mars 2014,  M. et Mme BENET, req. n° 13MA04072 ; CAA VERSAILLES, 19 novembre 2013, SCI JPG CLOVIS 2013, req. n°12VE00119 ; CAA VERSAILLES, 16 décembre 2013,  M. Eric BONTE, req. n° 11VE03853.
[2] Cet article dispose en effet que « Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, les parties peuvent être informées de la date ou de la période à laquelle il est envisagé de l'appeler à l'audience. Cette information précise alors la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 (…) »..
[3] Cet auteur voit dans la jurisprudence « Association des commerçant non-sédentaires de Corbeil-Essonnes » « un recul quant à la sécurité juridique des administrés en litige avec l’administration ». En effet, pour lui une fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité de la requête ne saurait avoir la même autorité qu’une invitation à régulariser effectuée par le juge dans la mesure où la communication du mémoire contenant cette fin de non recevoir ne signifie pas, pour autant, l’aval de ce dernier. Par suite, cet auteur fait état du risque que soient invoquées à tout va des irrecevabilités et que le requérant, non convaincu par ces dernières, s’abstienne de régulariser sa requête alors que cette régularisation était effectivement nécessaire (voir : R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, 12e édition, Montchrestien, p. 427 et s.).
[4] Ainsi dans sa décision « Cne d’Hailicourt » du 7 juillet 2008 (req. n° 294146) le Conseil d’Etat avait jugé que le requérant avait été en mesure de répondre à une fin de non recevoir contenu dans un mémoire, même si celui-ci avait été transmis par courrier simple, dans la mesure où son avocat avait reçu l’avis d’audience, communiqué par lettre recommandée conformément à l’article R. 711-2 du code de justice administrative, dans lequel figurait les codes Sagace. Ainsi ce dernier aurait dû vérifier l’état de l’instruction sur le serveur Sagace, ce qui lui aurait permis de voir qu’il y avait un mémoire en défense qu’il n’avait pas reçu et de demander au tribunal de procéder à un nouvel envoi dudit mémoire. Voir également, dans le même sens : CE 5 mars 2009, Garde des sceaux c/Perrier, n° 315084 et CE 18 mai 2009, Benachour, n° 305675.
[5] Cet article, issu de l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013, est ainsi rédigé : « Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation ».

Article publié à la Semaine Juridique administration et collectivités territoriales du 7 mars 2016, n°9-10  

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